II SA/Łd 169/21

Dnia 13 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi K. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie utworzenia spółki przymusowej dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. w S., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości; 2. zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz K. S. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc W dniu [...] r. Prezydent Miasta S., na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 703 – dalej w skrócie "ustawa"), art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn.zm.) wydał zarządzenie nr [...] w sprawie utworzenia spółki przymusowej dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. w S., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki. Wydanie zarządzenia zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w wyniku którego ustalono, że nie zachował się żaden Statut, powołanej przed 2019 r., jakiejkolwiek Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. w S., z czego wynika, że taka Spółka nigdy prawnie się nie zawiązała. Z zapytaniem o ślady takiej spółki bądź jej statutu wystąpiono do takich instytucji jak: Starostwo Powiatowe w S., Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w S., Urząd Statystyczny w Ł. oddz. w S., Archiwum Państwowe w Ł. oddz. w S., PKO Bank Polski SA oddz. 1 w S., Sąd Rejonowy dla L.-Ś. w L. [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddz. w Ł. Inspektorat w S., Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w S. i otrzymano odpowiedzi negatywne. Wobec powyższego powołanie Spółki Przymusowej okazało się właściwe ze względu na interes społeczny, mający na celu właściwe zagospodarowanie gruntów należących do Wspólnoty Gruntowej O. w S.. Pismem z 13 marca 2020 r., nadanym na poczcie 20 marca 2020 r. M.S. zaskarżyła powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o stwierdzenie jego nieważności i wstrzymanie jego wykonania. Zdaniem skarżącej powyższy akt prawny dotknięty jest wadami prawnymi i merytorycznymi. Brak jest podstaw do tego, aby Prezydent ingerował we Wspólnotę w sposób, w jaki to uczynił. Zdaniem skarżącej Prezydent Miasta nie wykazał, aby w sprawie zachodziły przesłanki z art. 25 ust. 1 ustawy. Zaskakujące, że organ stwierdził, że spółka dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. w S. nigdy prawnie się nie zawiązała, choć od 1964 r., czyli od ustalenia wykazu osób uprawnionych, istniały organy nią zarządzające. Prezydent Miasta jest w posiadaniu dokumentów świadczących o tym fakcie. Takowe posiada też Starosta [...], choć podał nieprawdę, że ich nie posiada. Skarżąca osobiście składała do tego organu kserokopie sprawozdania Zarządu Wspólnoty Gruntowej z działalności Wspólnoty za 1983 r., protokół z walnego zebrania Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej z 27 marca 1984 r., listę obecności członków Wspólnoty na tym zebraniu, i że prezesem tejże spółki był S.Ś.. Co więcej Urząd Miasta jest w posiadaniu ewidencji podatników podatku rolnego, i że przez kilkadziesiąt lat Wspólnota, poprzez Prezesa Spółki, opłacała podatek rolny. Co więcej, na jednym z zebrań Spółki 27 marca 1984 r. obecna była przedstawiciel Urzędu Miejskiego H. R. Wobec tego nie można zasadnie twierdzić, że Spółka nie funkcjonowała, skoro jej działanie legitymizował Urząd Miejski i przyjmował od niej podatki. Powołany przez Prezydenta Miasta S. argument, że spółka nigdy się nie zawiązała jest całkowicie chybiony. Skoro Urząd legitymizował działania funkcjonującej Spółki, to nie można twierdzić obecnie, po kilkudziesięciu latach od powstania Wspólnoty, że nie było nigdy przedkładanego Statutu. To, że Urząd nie może takiego dokumentu się doszukać wcale nie oznacza, że uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych (czyli już ponad 50 lat temu) nie przedstawili do zatwierdzenia właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) statutu spółki. Statut był podstawowym dokumentem, poza listą uprawnionych członków, regulującym i determinującym powstanie Wspólnoty. Bez jego zatwierdzenia niemożliwym byłoby dalsze funkcjonowanie Wspólnoty i legitymizowanie jej działań przez Urząd Miasta. Spółka, co wynika z dokumentów, kilkadziesiąt lat temu się zawiązała i posiadała organy. Zastanawiające jest również, dlaczego organ zareagował w sprawie po tak długim czasie, a nie uczynił tego w okresie faktycznego funkcjonowania Spółki. Zastosowana przez Prezydenta Miasta S. podstawa powołania spółki przymusowej nie może mieć miejsca w sytuacji niefunkcjonowania Zarządu Wspólnoty czy też jej organów, np. z powodu śmierci wszystkich jej członków bądź zrzeczenia się funkcji. Prezydent próbuje ewidentnie obejść prawo. Brak jest także jakiegokolwiek wyjaśnienia przez Prezydenta kwestii doboru osób do składu organów. Na jakiej zasadzie organ stwierdził, że powołane osoby są osobami uprawnionymi, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy. Czy te osoby widniały na liście z 1964 r.? Jeżeli nie, to czy są one następcami prawnymi osób pierwotnie uprawnionych i jakie dokumenty to następstwo prawne potwierdzają? Kto posiada aktualną listę osób uprawnionych i na jakiej zasadzie Prezydent dokonał jej aktualizacji, nie wpisując przy tym skarżącej, jako następcy prawnego S. Ś. (ówczesnego Prezesa Spółki)? Organ wie, że skarżąca toczy batalię prawną o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej wykaz uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej O., gdyż Starosta S. takiej decyzji nie chce wydać. Wojewoda [...] zresztą takie działanie Starosty akceptuje. Skąd więc wymienione w zarządzeniu Prezydenta Miasta S. osoby czerpią tytuł prawny uprawniający do bycia członkiem Wspólnoty, a w konsekwencji do zasiadania w jej organach. Ustalając wykaz osób uprawnionych należałoby uzasadnić prawa osób wymienionych w wykazie do udziału, a więc spełnianie przez nie przesłanek ustawowych, a w przypadku następców prawnych dodatkowo uzasadnić następstwo prawne. Utworzenie spółki przymusowej wymaga ustalenia aktualnych jej członków. Ich wykaz musi stanowić załącznik do zarządzenia. Zdaniem skarżącej Prezydent Miasta S. ani inne organy nie powinny w sprawie Wspólnoty wydawać żadnych wiążących decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wywołanego wniesioną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 236/19), która to sprawa, na skutek wniesionej przez Wojewodę skargi kasacyjnej, trafiła przed oblicze Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dalszej części skargi jej autorka wyjaśniła, że posiada interes prawny do wystąpienia ze skargą wynikający z faktu prowadzonego przez nią postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego o uznanie skarżącej za członka Wspólnoty, a także z faktu bycia spadkobierczynią po ojcu - S.Ś., który przez lata był przewodniczącym Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty. Obecnie skarżąca jest posiadaczką gruntów Wspólnoty i w stosunku do niej nowo powołany zarząd spółki przymusowej może podjąć działania prawne związane z wydaniem gruntu, na co - będąc nieprawnie powołanym - nie powinien mieć zgody. Wstrzymanie wykonania kwestionowanego zarządzenia może zatrzymać działania windykacyjne, albowiem skuteczność tego aktu prawnego, niezakwestionowanego przez Wojewodę [...]ego w trybie art. 91 u.s.g., może wywołać nieodwracalne skutki prawne, ze szkodą materialną polegającą na utracie dochodów z gruntu włącznie. Dopóki więc nie zostanie jasno i wyraźnie rozstrzygnięta kwestia prawidłowości powołania nowego zarządu i ustalenia nowej listy udziałowców, wszelkie działania prawne podejmowane przez osoby wchodzące w skład zarządu spółki przymusowej powinny być wstrzymane. Przez kilkadziesiąt lat nikt z udziałowców Wspólnoty nie był zainteresowany jej działalnością i korzystaniem z gruntu, dlatego też pośpiech w działaniu tych osób nie jest potrzebny. Do skargi jej autorka załączyła: sprawozdanie Zarządu Wspólnoty Gruntowej z działalności Wspólnoty za 1983 r., protokół z walnego zebrania Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej z 27 marca1984 r., listę obecności członków Wspólnoty na tym zebraniu, pismo do Starostwa Powiatowego w S. z 19 listopada 2018 r., przykładowe odcinki potwierdzające zapłatę podatku rolnego W odpowiedzi na skargę z 11 marca 2021 r. Prezydent Miasta S. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia bądź ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem pełnomocnika organu na karcie numer 10 - 23 akt sprawy znajduje się pismo przewodnie M. S. z 8 stycznia 2020 r. skierowane do Prezydenta Miasta S., którego załącznik stanowi wniosek M.S. z 8 stycznia 2020 r. skierowany do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta S. z [...] r., którego dotyczy również niniejsza skarga. Powyższe dowodzi, że skarżąca wiedzę o wydaniu zaskarżonego Zarządzenia Nr [...] powzięła co najmniej 8 stycznia 2020 r. Zatem termin do wniesienia skargi na zarządzenie do Sądu wynosił 30 dni licząc co najmniej od 8 stycznia 2020 r. i upłynął 7 lutego 2020 r. Skarżąca wniosła skargę bezpośrednio do Sądu, w takim przypadku datą nadania skargi jest dzień jej przesłania przez Sąd do właściwego organu. Ze stempla pocztowego znajdującego się na kopercie, w której skarga została przesłana do Prezydenta Miasta S. wynika, że był to 26 marca 2020 r. Dalej pełnomocnik organu podniósł, że Prezydent Miasta S. jako ustawowy organ nadzoru nad Wspólnotą Gruntową O. w S. powziął informację o nieprawidłowościach związanych z eksploatacją terenów gruntowych Wspólnoty przez osoby do tego nieuprawnione oraz pobieranie z tego tytułu pożytków, w szczególności dopłat obszarowych. Mowa w tym przypadku o powierzchni gruntów przekraczającej 70 hektarów, a zatem o dopłatach rocznych na poziomie 65 000,00 zł. W związku z powyższym w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta S. pracownicy merytoryczni przeprowadzili kwerendę zebranej dokumentacji w celu poszukiwania dokumentów w postaci Statutu Spółki Dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. w S.. Wynik tych czynności okazał się negatywny - nie odnaleziono takiego dokumentu, co więcej nie odnaleziono pisma Spółki notyfikującego Prezydentowi Miasta S., a wcześniej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S., uchwalenia takiego dokumentu, w rezultacie potwierdzającego także istnienie Spółki Dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. W następstwie powyższego, począwszy od miesiąca kwietnia 2019 r., zostały przygotowane i wysłane pisma, w sprawie poszukiwania statutu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. w S., bądź jakichkolwiek innych dokumentów potwierdzających istnienie Spółki, do następujących instytucji: Starostwo Powiatowe w S., Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w S., Urząd Statystyczny w Ł. oddz. w S., Archiwum Państwowe w Ł. oddz. w S., PKO Bank Polski SA oddz. [...] w S., Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł. [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddz. w Ł. Inspektorat w S., Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w S.. Spośród wspomnianych organów żaden nie potwierdził, jakoby w swoich zasobach posiadał jakiekolwiek informacje na temat Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. w S. (w załączeniu oryginały przytoczonych pism). Wobec zaistniałej sytuacji nie było możliwości odtworzenia Statutu rzekomej Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. w S., gdyż nie wiadomo było kiedy została podjęta uchwała osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w sprawie utworzenia tej Spółki oraz jakie dokładnie osoby były powołane do Zarządu i Komisji Rewizyjnej rzekomej Spółki. W wyniku takiego obrotu spraw, a także mając na względzie dobro publiczne, uwzględniające prawidłowe zagospodarowanie gruntów które należą do Wspólnoty Gruntowej O. w S., Prezydent Miasta S. wydał zarządzenie w sprawie powołania Spółki Przymusowej dla tejże Wspólnoty Gruntowej. Tutejszy organ również posiada kopie sprawozdania z działalności Wspólnoty za rok 1983 oraz kopie protokołu z walnego zebrania Spółki z 27 marca 1984 r., jednakże nie świadczą one w żaden sposób o tym, że Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. w S. kiedykolwiek prawnie się zawiązała. Podkreślił, że są to wyłącznie kserokopie dokumentów, a zatem nie mogą one stanowić dowodu istnienia oryginałów odwzorowanych w tych kopiach. Pomimo odrębnych w tym przedmiocie wezwań, Prezydentowi Miasta S. nie zostały przedstawione oryginały tych dokumentów w postaci protokołów, co tym bardziej daje podstawy do poddania w wątpliwość prawdziwość tychże dokumentów (oryginały pism w załączeniu). Ponadto należy zwrócić uwagę, że osoba podpisana na kopii sprawozdania z działalności Wspólnoty za rok 1983 jako przewodniczący, nie widniała na Wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie gruntowej O. w S. z 1964 roku. Także J.P., wskazana na wspomnianym dokumencie jako sekretarz i skarbnik, w istocie, jak wynika z materiałów posiadanych przez organ, a zgromadzonych przy dokumentach dotyczących wydawania Aktów Własności Ziemi, w 1966 roku darowała gospodarstwo rolne swojej córce i zięciowi. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016r., poz. 703 - dalej w skrócie "ustawa"), w razie zbycia wszystkich gruntów gospodarstwa rolnego przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej udział w tej wspólnocie przechodzi na nabywcą tego gospodarstwa. Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że w 1983 r. J. P. nie posiadała już udziałów w przedmiotowej Wspólnocie, co dodatkowo może potwierdzać fakt braku odpowiednich organów zarządzających Wspólnotą Gruntową O. w S., które nie dopilnowały i nigdy nie zaktualizowały listy udziałowców rzeczonej Wspólnoty, zarejestrowanej w Ewidencji Gruntów w Starostwie Powiatowym w S., a co należy do obowiązków Zarządu Spółki, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy. Podsumowując Prezydent Miasta S. prawidłowo wydał zarządzenia w sprawie utworzenia Spółki Przymusowej dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. w S.. Dalej pełnomocnik organu wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie odtworzenia statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. w S. zgłosiły się do niego osoby, które wyraziły chęć uczestniczenia w prawidłowym zagospodarowaniu gruntów Wspólnoty Gruntowej O. w S.. Po przeanalizowaniu przedstawionych przez te osoby dokumentów, jak i po sprawdzeniu zasobów archiwalnych posiadanych przez gminę Miasto Sieradz ustalono, że osoby powołane w zaskarżonym zarządzeniu do organów spółki przymusowej dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. w S., są następcami prawnymi podmiotów widniejących na Wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie gruntowej O. w S. z 1964 r. Organ nie zajmował się aktualizacją całej listy z 1964 roku, gdyż zgodnie z ustawą nie posiada do tego kompetencji (art. 18 ust. 2 ustawy). Ustawodawca w art. 25 ust. 2 ustawy, dopuszcza także możliwość powołania do organów spółki przymusowej osoby niebędące członkami spółki. Według pełnomocnika organu niezasadne są zarzuty, jakoby Prezydent Miasta powołał osoby zmarłe do organów Spółki Przymusowej dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. w S., skoro każda z tych osób przed wydaniem kwestionowanego Zarządzenia złożyła Prezydentowi Miasta S. pisemne oświadczenie w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie do organów Spółki Przymusowej. Oświadczenia te przesyłano w załączeniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Prezydent Miasta S. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu wnosząc o oddalenie skargi w całości. Z nadesłanego przy odpowiedzi na skargę odpisu aktu zgonu skarżącej, wynika, że M.S. zmarła [...] sierpnia 2020 r. Postanowieniem z 29 kwietnia 2021 r. Sąd zawiesił postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi z dniem 20 sierpnia 2020 r. i podjął z urzędu zawieszone postępowanie z udziałem następcy prawnego zmarłej skarżącej M.S. – K.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z nieco innych przyczyn niż podniesione w jej treści. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie do rozpoznanie w trybie uproszczonym, a żadna ze stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji było w niniejszej sprawie Zarządzenie [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w sprawie utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej O. w S., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki. Z uwagi na przedmiot (materię, którą regulują zaskarżone zarządzenie), nie budzi wątpliwości Sądu, że zostało one podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej. Spółka bowiem z uwagi na swoją pozycję ma w istotnej części charakter publicznoprawny. Ponadto w literaturze przedmiotu spółkę powołaną na podstawie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zalicza się do spółek administracyjnych. Materialnoprawną podstawę wydania wspomnianych zarządzeń stanowił przepis art. 25 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy, jeżeli uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) statutu spółki, organ ten utworzy spółkę przymusową, nada jej statut oraz wyznaczy organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. 2. Jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać organy spółki spośród osób niebędących członkami spółki. 3. Osobom niebędącym członkami spółki wyznaczonym do organów spółki właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustali odpowiednie wynagrodzenie, które obciąża spółkę. Mając na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów należy uznać, że art. 25 ust. 1 i 2 ustawy określa dwie odrębne sytuacje (wzajemnie wykluczające się), w których organ administracji ma obowiązek utworzyć spółkę przymusową, nadać jej statut oraz wyznaczyć organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej lub może powołać organy spośród osób niebędących członkami spółki, przy czym w takim przypadku organ ma obowiązek ustalić tym osobom odpowiednie wynagrodzenie, które obciąża spółkę. Stosownie do art. 23 ustawy, nadzór nad działalnością spółki sprawuje właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). W ocenie Sądu obowiązkiem organu było sporządzenie uzasadnienia do zaskarżonego zarządzenia. Nawet jeżeli przyjąć, że działania nadzorcze organu nie mają charakteru decyzji administracyjnych to obowiązek uzasadnienia zarządzenia podjętego w trybie art. 25 ust. 1 lub 2 ustawy należy wyprowadzić z reguł obowiązujących w demokratycznym państwie prawa. Niewątpliwie podejmując działania w tym trybie Prezydent Miasta S. działał jako organ administracyjny tj. organ nadzoru, stosujący przewidziane prawem środki nadzoru. Jak zgodnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Zatem również kompetencja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do utworzenia spółki przymusowej, nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki, nie daje organowi prawa do działania w każdej sytuacji. Zgodnie zaś z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie każdego aktu, w tym uchwały (odpowiednio zarządzenia), pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Dodatkowo wskazać trzeba, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest także elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Brak uzasadnienia uchwały w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1074/10). Powyższe stanowisko zachowuje pełną aktualność w odniesieniu do zarządzeń wydawanych w sprawach z zakresu administracji publicznej przez właściwe organy. Stwierdzić należy również, że wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administracje publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (patrz: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości M.Stahl. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/16). Kontrolowane przez Sąd Zarządzenie [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nie zawiera żadnego uzasadnienia, gdyż trudno za takie uznać lakoniczne przytoczenie wystąpień, których dokonał organ do różnych organów i instytucji, w sytuacji gdy przedkładane dokumenty przez skarżącego świadczyły o istnieniu wspólnoty i jej statutowych organów. Z tego względu nie wiadomo, jakie okoliczności legły u podstaw zaskarżonego zarządzenia. Brak jest jakiejkolwiek analizy, która wskazywałaby przesłanki pozwalające organowi nadzoru na podejmowanie działań określonych w art. 25 ust. 1 lub 2 ustawy, a co więcej jak zostało już wyżej podniesione, przy zastosowaniu trybu przewidzianego tymi przepisami organ powinien kierować się różnymi przesłankami. Brak ustalenia jakie powody skłoniły Prezydenta Miasta S. do utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej O. w S., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki i niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ wyznaczając osoby tworzące zarząd spółki, wskazują na podjęcie zaskarżonych zarządzeń z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy. Brak wyjaśnienia motywów organu nie pozwala bowiem na jednoznaczne stwierdzenie, czy uwzględniono przesłanki wynikające z zastosowanego przepisu. Przytaczanie owych motywów w formie opisu zdarzeń w odpowiedzi na skargę należy uznać za spóźnione i nie spełniające standardów demokratycznego państwa prawa. Słuszne są zatem zarzuty skargi odnośnie wydania kwestionowanego zarządzenia bez merytorycznego uzasadnienia okoliczności faktycznych i prawnych jak i bez przeprowadzenia stosownych czynności kontrolnych. Przedstawione dopiero w odpowiedzi na skargę argumenty mające wskazywać na zasadność zarządzenia należy uznać za próbę podjęcia polemiki z zarzutami skargi, niemające jednak znaczenia w sprawie. Cel odpowiedzi na skargę jest bowiem zupełnie inny i polega na ustosunkowaniu się organu do zarzutów skargi, a nie do sanowania zaskarżonego aktu, dla oceny którego istotna jest jego treść oraz powołana podstawa prawna, a nie późniejsze wyjaśnienia organu. Sformułowana przez Prezydenta Miasta S. dopiero na etapie postępowania sądowego wypowiedź w powyższym zakresie nie mogła zastąpić wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w zaskarżonym zarządzeniu. O ile bowiem można dopuścić uzupełnianie w toku postępowania sądowego argumentacji potwierdzającej zasadność zajętego przez organ stanowiska, to jednak w pewnych przypadkach czynność ta może być spóźniona. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy organ w ogóle nie rozważył i nie wypowiedział się w danej kwestii w zaskarżonym akcie, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Uznając zatem, że zaskarżone zarządzenie zostały podjęte bez wyjaśnienia kluczowych dla sprawy kwestii powodów utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w S., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki jak również mając na uwadze niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ wyznaczając osoby tworzące zarząd spółki, należy stwierdzić, że zostało wydane z naruszeniem norm prawa, gdyż nie pozwala to na ocenę, czy uwzględniono przesłanki art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zaskarżone zarządzenie jest aktem organów samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podjętym na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. , a więc można je zaskarżyć w każdym czasie, co powoduje, że wniosek o odrzucenie skargi był niezasadny. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku oraz zasądził koszty postępowania sądowego na rzecz skarżącego od organu na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2. dc