II SA/Wr 334/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 19 V 2021 r. (SKO/41/KPA-6/2021) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej jako SKO), po rozpatrzeniu zażalenia D. L., utrzymało w mocy postanowienie z 12 III 2021 r. (PP.6724.P.10.2021) Wójta Gminy J. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia na terenie działek nr [...] i nr [...], obręb D., gmina J., sposobu zagospodarowania zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W motywach uzasadnienia SKO wyjaśniło, że D. L. (dalej jako "skarżąca") podaniem z 24 II 2021 r. zwróciła się do organu I instancji z żądaniem wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – (Dz.U. z 2021 r., poz. 741), zwanej dalej "upzp". Podniosła przy tym, że spółka cywilna R. wykorzystuje posesję w D. nr [...] w sposób niezgodny z obowiązującym planem miejscowym. W ocenie SKO zasadnie jednak organ I instancji zastosował art. 61a § 1 kpa i odmówił wszczęcia postępowania. SKO zaznaczyło, że z art. 59 ust. 3 upzp wynika, że obowiązki wymienione w powołanym przepisie nałożone mogą być wyłącznie z urzędu na właściciela lub użytkowania wieczystego nieruchomości, której postępowanie dotyczy. Tylko więc te podmioty mogą mieć interes prawny w sprawie. Pozostałe osoby, w tym skarżąca, mogą mieć w sprawie tylko interes faktyczny, co oczywiście nie wystarcza do przyznania im statusu strony. Wystosowane przez skarżącą żądanie wydania decyzji z art. 59 ust. 3 upzp można więc było traktować co najwyżej jako wniosek pochodzący od osoby trzeciej o wszczęcie postępowania z urzędu. W ocenie SKO, organ I instancji nie miał podstaw do uruchomienia z urzędu postępowania z art. 59 ust. 3 upzp. Z akt administracyjnych wynika, że problematyka sposobu wykorzystywania działek nr [...] i nr [...] na cele bazy transportowo-magazynowej była przedmiotem licznej korespondencji i kontroli ze strony różnych organów. W aktach znajduje się również wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2006r. Nr 37, poz. [...]), datowany na [...] IV 2021 r., z którego wynika, że problemowy teren przeznaczony jest w większości na cele istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego oraz istniejącej zabudowy produkcyjnej (symbol [...]RM,U/P). Zdaniem SKO trafnie więc organ I instancji zaznaczył, że w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności istniejącego zagospodarowania z obowiązującym planem miejscowym. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że nie zgadza się z orzeczeniem i jego uzasadnieniem. Podkreśliła, że działalność w postaci bazy transportu ciężkiego nie może być prowadzona na terenie działek nr [...] i nr [...], bowiem plan miejscowy przeznacza te tereny na cele mieszkaniowe, co potwierdza sporządzona na zlecenie skarżącej ekspertyza, którą organy również otrzymały. Skarżąca opisała przy tym dokładnie czynności organów w tej sprawie oceniając je jako nieprawidłowe. Nadmieniła też, że sprawa bezczynności organu I instancji była przedmiotem prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 V 2020 r. (sygn. akt II SAB/wr 63/19), w którym zaznaczono, że spór wokół postanowień planu miejscowego i sposobu wykorzystywania przedmiotowych nieruchomości nie znalazł dotychczas przełożenia w żądaniu skierowanym do organu I instancji, by ten wszczął postępowanie administracyjne na podstawie art. 59 ust. 3 upzp. Skarżąca podkreśliła, że aktualnie, zgodnie z sugestią zawartą w uzasadnieniu powołanego wyroku Sądu, wyartykułowała jednoznacznie swoje żądanie w oparciu o art. 59 ust. 3 upzp, domagając się wydania decyzji nakazującej przywrócenie zagospodarowania nieruchomości zgodnego z planem miejscowym. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Jak wynika z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle powyższego, postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania może zapaść wyłącznie w dwóch przypadkach, to jest: 1) złożenia wniosku przez osobę niebędącą stroną; 2) niedopuszczalności wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Pierwszy przypadek to oczywiście sytuacje, gdy już na wstępnym etapie, a więc bez konieczności prowadzenia postępowania dowodowego, organ administracji jest w stanie stwierdzić, że podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego (wydania decyzji administracyjnej) nie posiada statusu strony. Należy od razu zaznaczyć, że posiadanie statusu strony w postępowaniu wymaga zawsze współistnienia elementów procesowych w postaci zdolności administracyjnoprawnej (zob. art. 29 kpa) oraz elementu materialnoprawnego, a więc interesu prawnego w sprawie (zob. art. 28 kpa). Brak któregokolwiek z tych elementów równoznaczny będzie z brakiem w konkretnym przypadku statusu strony. Drugi przypadek, to sytuacje bezprzedmiotowości postępowania (za wyjątkiem oczywiście bezprzedmiotowości wywołanej brakiem interesu prawnego osoby żądającej wydania decyzji). Chodzi tu więc m.in. o takie przypadki jak powaga rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata) czy stan sprawy w toku (lis pendens). Na odmowę wszczęcia postępowania kwalifikować się będą również sytuacje braku podstawy prawnej do wydania decyzji. Brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia występuje, gdy nie ma przepisu prawa, w oparciu o który można by załatwić żądanie strony, albo też przepis taki istnieje, jednak przewiduje on niedecyzyjną formę załatwienia sprawy (np. akt normatywny, czynność faktyczna, zaświadczenie, skutek ex lege). Tego rodzaju bezprzedmiotowość, o ile nie wynika z późniejszej zmiany stanu prawnego, można stwierdzić jeszcze przed wszczęciem postępowania, tak więc z uwagi na swój charakter kwalifikuje się ona do wydania postanowienia z art. 61a § 1 kpa. Inaczej już będzie z brakiem podstawy faktycznej, a więc brakiem w konkretnym przypadku zasadniczych elementów faktycznych sprawy administracyjnej. W tym przypadku wypada zachować szczególną ostrożność, albowiem in concreto taki stan rzeczy należy wyraźnie odróżnić od sytuacji braku okoliczności do wydania decyzji pozytywnej. Chodzi tu nie o całość stanu faktycznego ale o pewien ogólny stan faktyczny, który pozwala na wstępną klasyfikację sprawy polegającą na ustaleniu, iż w danym stanie faktycznym istnieje potencjalna możliwość przyznania określonych praw lub nałożenia określonych obowiązków. Ustalenie tej przesłanki z zasady wymagać będzie czynności dowodowych organu, co sugerowałoby, że tego rodzaju sytuacja będzie najczęściej powodem wydania decyzji negatywnej (odmawiającej przyznania prawa lub nałożenia obowiązku), aczkolwiek nie można też wykluczyć sytuacji oczywistego braku faktycznych podstaw rozstrzygnięcia kwalifikującego się na odmowę wszczęcia postępowania. W okolicznościach kontrolowanej sprawy dla wykazania istnienia podstaw do zastosowania art. 61a § 1 kpa, organy zwróciły przede wszystkim uwagę na zgodność stanu zagospodarowania istniejącego na działkach nr [...] i nr [...] z obowiązującym planem miejscowym. Jednak tego rodzaju konstatacja – z przyczyn opisanych wyżej - nie może stanowić podstawy do wydania postanowienia z art. 61a § 1 kpa. Jest to bowiem ocena stosunkowa odnosząca się do istoty sprawy. Tego rodzaju ocena mogłaby być sformułowana wyłącznie w decyzji kończącej postępowanie. W żadnym zaś wypadku nie może ona uzasadniać odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61a § 1 kpa. Ewentualna niezasadność żądania nie oznacza bowiem jego bezprzedmiotowości. Nie można więc zgodzić się z poglądem wyrażonym w końcowej części uzasadnienia postanowienia organu I instancji, według którego, skoro postępowanie z art. 59 ust. 3 upzp musiałoby zakończyć się decyzją odmowną, to postępowanie nie może być wszczęte. SKO w motywach swojego postanowienia powołało się dodatkowo na argument braku interesu prawnego skarżącej w sprawie. W ocenie SKO stroną takiego postępowania jest bowiem wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczyć ma decyzja nakazowa z art. 59 ust. 3 upzp, zaś postępowanie z art. 59 ust. 3 upzp prowadzone jest wyłącznie z urzędu. Z tak sformułowaną oceną również nie można się zgodzić. Przede wszystkim powołana regulacja prawna w żadnym miejscu nie zastrzega, że postępowanie z art. 59 ust. 3 upzp oparte jest wyłącznie na zasadzie oficjalności. Skoro zaś przepis szczególny wyraźnie nie określa, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych reguł dotyczących wszczęcia postępowania, w szczególności do art. 61 § 1 kpa. Wynika z niego, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Odnośnie zaś do kwestii kręgu podmiotowego stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 59 ust. 3 upzp, to była już ona przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wskazywano tam, że sprawa z art. 59 ust. 3 upzp jest sprawą z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego chroni się m.in. interesy osób trzecich. Zakres podmiotowy takiego postępowania kształtuje się więc analogicznie jak ma to miejsce w przypadku sprawy ustalenia warunków zabudowy. W orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę, że wprawdzie co do zasady stronami postępowania z art. 59 ust. 2 i 3 upzp są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania bez uzyskania stosownej decyzji, to jednak nie wyklucza to możliwości przyznania tego przymiotu właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości sąsiednich, a nawet położonych dalej niż w bezpośrednim sąsiedztwie. O interesie prawnym osób ubiegających się o wszczęcie takiego postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej zmiany na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z 19 IX 2013 r., II SA/Sz 509/13; wyrok WSA w Gdańsku z 9 V 2018 r., II SA/Gd 182/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 XI 2020 r., II SA/Bd 714/20 – CBOSA). Jakkolwiek powyższe uwagi nie przesądzają o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego w kontrolowanej sprawie (interes prawny skarżącej nie był dotychczas weryfikowany przez organy administracji), to z całą pewnością sprzeciwiają się przyjętej przez SKO tezie, jakoby stronami postępowania w sprawie z art. 59 ust. 3 upzp byli wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarówno zaskarżone postanowienie SKO jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 kpa, co obligowało do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa. Przy ponownej ocenie wstępnej żądania skarżącej należy wziąć pod uwagę wykładnię art. 61a § 1 kpa przeprowadzoną przez Sąd. W szczególności należy uwzględnić, że w ramach powołanego przepisu nie może być dokonana ocena zasadności żądania skarżącej. Należy także wziąć pod uwagę, że art. 59 ust. 3 upzp nie daje podstaw do uznania, że oparte na nim postępowanie może się toczyć wyłącznie z urzędu, jak również nie ogranicza kręgu stron postępowania tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, na której nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł, na które składa się wpis od skargi.