III OSK 1256/22

Dnia 21 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1156/21 w sprawie ze skargi T.B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 lutego 2021 r. nr 5/II/2021/BTiZ w przedmiocie zmiany decyzji w części dotyczącej wysokości równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 7 grudnia 2020 r. nr 52/B/2020; 2) zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz T.B. kwotę 377 (słownie: trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1156/21 oddalił skargę T.B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 lutego 2021 r. nr 5/II/2021/BTiZ w przedmiocie zmiany decyzji w części dotyczącej wysokości równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku wskazał m.in., że uprawnienie do uzyskania lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza Straży Granicznej jest jego prawem podstawowym, a dopiero, gdy nie można tego uprawnienia zrealizować, w grę może wchodzić przyznanie innej pomocy, w tym równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Prawo do równoważnika za brak lokalu jest zatem zastępczą formą realizacji prawa do lokalu, którą przewidziano w art. 92 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 305 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"). W konsekwencji przepis art. 96 ustawy – zgodnie z którym funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej – należy interpretować w ujęciu systemowym, mając na względzie całość unormowań dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, orzekające w tej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że przy ustalaniu wysokości przyznanego skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu niemożliwe było uwzględnienie jego małoletniej córki. Stosownie bowiem do treści art. 93 pkt 2 ustawy, członkami rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z funkcjonariuszem we wspólnym gospodarstwie domowym dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej), pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia. Ustawodawca w w/w przepisie, jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przewidział dwie przesłanki, których łączne spełnienie zezwala na uwzględnienie w przydziale lokalu mieszkalnego dzieci funkcjonariusza. Należą do nich: pozostawanie dziecka na utrzymaniu funkcjonariusza oraz pozostawanie dziecka we wspólnym gospodarstwie domowym. Zgodnie natomiast ze złożonym do akt sprawy wyrokiem rozwodowym Sądu Okręgowego w [...] z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt [...] – władzę rodzicielską nad córką funkcjonariusza powierzono matce, ustalając, że każdorazowym miejscem zamieszkania córki funkcjonariusza będzie aktualne miejsce zamieszkania jego matki. Zasadnie zatem organy uznały, że w/w prawomocny wyrok rozwodowy wykluczał uznanie córki skarżącego za członka jego rodziny w rozumieniu art. 93 pkt 2 ustawy, uwzględnianego przy przydziale lokalu mieszkalnego, a tym samym przy ustalaniu wysokości równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Na mocy § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1005 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie"), wysokość równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynosi dla funkcjonariusza posiadającego co najmniej jednego członka rodziny, o których mowa w art. 93 ustawy – 14,40 zł dziennie, a dla pozostałych – 7,20 zł dziennie. W konsekwencji przyjąć należało, iż skoro skarżący nie miał prawnego obowiązku prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z córką, to nie można jej było uwzględnić przy ustalaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że skoro organy obu instancji nie kwestionowały faktycznych relacji łączących byłych małżonków i faktycznego ponoszenia kosztów przez skarżącego na utrzymanie byłej rodziny, to nie były zobowiązane przeprowadzać w tym zakresie postępowania dowodowego wnioskowanego przez skarżącego. Tym samym podnoszone przez skarżącego okoliczności faktycznego wspólnego zamieszkiwania byłych małżonków z córką, czy też partycypowania przez skarżącego w kosztach utrzymania córki oraz kosztach spłaty kredytu na wspólnie zajmowany dom – nie miały znaczenia w tej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T.B. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów związanych z przeprowadzeniem i oceną materiału dowodowego w sprawie, polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia wniosków dowodowych skarżącego na okoliczność prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego oraz pozostawania małoletniej córki na utrzymaniu skarżącego, danie wiary przez organ jedynie części dowodów, w tym zeznaniom byłej żony skarżącego, które w istocie są sprzeczne z pozostałymi dowodami, co w konsekwencji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu i możliwość uznania skargi za zasadną; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności wskazane przez skarżącego, w tym na okoliczność utrzymywania córki i wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego oraz błędne uznanie, że powyższe okoliczności są bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej wynik, bowiem nierozpoznanie całego materiału dowodowego przez organ powinno skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy przez Sąd do ponownego rozpoznania przez organ; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 pkt 2 ustawy w zw. z art. 93 § 1 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm., dalej w skrócie "k.r.o."), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zapadły wobec skarżącego prawomocny wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego w [...] z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt [...] wykluczył możliwość uznania jego córki za członka rodziny funkcjonariusza w świetle art. 93 pkt 2 ustawy, z uwagi na fakt powierzenia wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką byłej żonie skarżącego, podczas gdy powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej nie jest tożsamym pojęciem do sprawowania i przysługiwania pełnej władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, a tym samym powierzenie władzy rodzicielskiej byłej żonie nie pozbawiło skarżącego obowiązku wykonywania władzy rodzicielskiej nad córką i tym samym brak jest podstaw do wykluczenia córki skarżącego z kręgu jego rodziny. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Istota przedstawionych w niej zarzutów sprowadza się w pierwszej kolejności do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że w okolicznościach tej sprawy zapadły wobec skarżącego prawomocny wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego w [...] z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt [...] wykluczył możliwość uznania jego córki – N.B. za członka rodziny funkcjonariusza w świetle art. 93 pkt 2 ustawy, z uwagi na fakt powierzenia wykonywania władzy rodzicielskiej nad córką byłej żonie skarżącego. W konsekwencji skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów związanych z przeprowadzeniem i oceną materiału dowodowego, polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie wykazania okoliczności prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z córką oraz jej pozostawania na utrzymaniu skarżącego. Zgodnie z art. 93 pkt 2 ustawy, członkami rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z funkcjonariuszem we wspólnym gospodarstwie domowym dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia. Z treści tego przepisu wynika zatem, że warunkiem uwzględnienia członka rodziny przy przydziale lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji przy przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jest fakt posiadania dziecka, z którym funkcjonariusz pozostaje we wspólnym gospodarstwie oraz które jest na jego utrzymaniu. Wbrew twierdzeniom organów Policji obu instancji, jak również podzielającego te twierdzenia Sądu pierwszej instancji, w/w wyrok rozwodowy wcale nie wykluczał a priori możliwości uznania małoletniej N.B. za członka rodziny T.B. w świetle art. 93 pkt 2 ustawy. Wyrok ten nie pozbawił bowiem skarżącego kasacyjnie władzy rodzicielskiej (por. art. 112 k.r.o.), a jedynie ograniczył tę władzę do współdecydowania w istotnych sprawach dziecka dotyczących wyboru zawodu i szkoły, leczenia, informowania o wynikach nauki oraz do osobistych kontaktów w ustalonych terminach i miejscach. Byłej żonie powierzono natomiast jedynie wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dzieckiem, zaś skarżący kasacyjnie został zobowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w kwocie 750 zł miesięcznie. Z powyższego wyroku rozwodowego wprost wynika więc, że córka skarżącego kasacyjnie nadal pozostaje pod jego (ograniczoną) władzą rodzicielską oraz że pozostaje na jego utrzymaniu (świadczenie alimentacyjne). W takiej sytuacji błędne było zatem przyjęcie przez organy Policji, jak i WSA w Warszawie, że powoływana przez skarżącego okoliczność prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z córką nie miała w sprawie znaczenia. Przeciwnie – była to jedyna przesłanka, która pozostała skarżącemu do wykazania w oparciu o art. 93 pkt 2 ustawy. Powoływana przez Sąd pierwszej instancji okoliczność, że po wydaniu wyroku rozwodowego skarżący nie miał już prawnego obowiązku prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z córką nie oznacza bowiem jeszcze, że przez dany okres takiego gospodarstwa w rzeczywistości nie prowadził. Przepis art. 93 pkt 2 ustawy takiej możliwości nie wyklucza. W świetle powyższych rozważań należało uznać, że organy Policji obu instancji naruszyły art. 93 pkt 2 ustawy, jak również w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszyły art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji WSA w Warszawie, podzielając błędne stanowisko organów, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 93 pkt 2 ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 7 grudnia 2020 r. nr 52/B/2020 (pkt 1 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organy podejmą wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z punktu widzenia art. 93 pkt 2 ustawy, w szczególności odniosą się do wniosków dowodowych składanych w toku postępowania przez skarżącego. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.