III FSK 869/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Jacek Pruszyński, po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 1119/21 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r., nr 1401-IEE1.711.2.27.2020.2.AS w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. 1.1. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 1119/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. (dalej: "Skarżąca", "Strona") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. 1.2. Pismem z dnia 30 października 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o niewszczynanie – a w przypadku wszczęcia – o wstrzymanie egzekucji administracyjnej wynikającej z decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia 4 grudnia 2019 r. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2020 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Następnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie postanowieniem z dnia 17 marca 2021 r. uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia 2 grudnia 2020 r. i umorzył postępowanie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, wskazując, że właściwym do rozpatrzenia wniosku z dnia 30 października 2020 r. jest Dyrektor Izby Administracji Skarbowej. Postanowieniem z dnia 17 marca 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Skarżąca nie zgodziła się z postanowieniem Dyrektora IAS z dnia 17 marca 2021 r. i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie stwierdził, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie z inicjatywy organu sprawującego nadzór (w tym przypadku właściwego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej), wstrzymania tego nie jest zdolny spowodować wniosek Strony w tym przedmiocie. To zaś w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza brak podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, czego konsekwencją musiało być zastosowanie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") Przepis ten obliguje organ, w sytuacjach jak w tej sprawie, do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy wniosek skarżącej o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie mógł wywołać zamierzonego skutku w postaci merytorycznego rozstrzygnięcia zgłaszanych przez nią argumentów. Dodać można, że dłużnikowi, przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne i który kwestionuje działania organu egzekucyjnego, przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, takie jak zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, skarga na czynności egzekucyjne, skarga na przewlekłość postępowania, wniosek o umorzenie postępowania. Natomiast wbrew stanowisku skarżącej nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej "u.p.e.a."). W konsekwencji zasadnie organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, że za przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu. 1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. 2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a") zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z 23 § 6 u.p.e.a. oraz art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej działając jako organ nadzoru prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie złożonego wniosku o niewszczynanie egzekucji administracyjnej i orzekł na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a., podczas gdy przepis ten ma zastosowanie do czynności podejmowanych już po wszczęciu egzekucji administracyjnej zaś wniosek strony został złożony po doręczeniu upomnienia z dnia 13 października 2020 r. a zatem przed wszczęciem egzekucji administracyjnej; 3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pobieżne zapoznanie się z aktami przedmiotowej sprawy, co doprowadziło Sąd do dokonania błędnych ustaleń, prowadzących do wydania wyroku w nieprawidłowym stanie faktycznym; mianowicie poprzez uznanie przez Sąd, że: - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej dokonał prawidłowej subsumcji, poprzez zastawanie normy prawnej wynikającej z art. 23 § 6 u.p.e.a. do przedstawionego stanu faktycznego; - w przedmiotowym stanie faktycznym bezzasadne były zarzuty strony wskazującej na brak zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, a następnie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, bowiem stronie w toku postępowania administracyjnego przysługiwały zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, w których to mogła kwestionować dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jak również przysługuje jej uprawnienie do złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy w stosunku do strony nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, zatem uprawnienia sugerowane przez Sąd nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie; - kwestia badania dopuszczalności egzekucji może nastąpić dopiero w toku postępowania egzekucyjnego, podczas gdy istotą tej instytucji jest weryfikacja zasadności przed jej wszczęciem; 4) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art.113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd przewidzianych ustawą środków mających na celu usunięcie naruszenie prawa w zakresie wydanego postanowienia oraz upomnienia, pomimo posiadania informacji, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r. o sygn. akt IIl SA/Wa 1735/20 została uchylona decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. 2.2. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 13 marca 2024 r. Wymienionym zarządzeniem strony zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i poinformowano o możliwości uzupełnienia argumentacji w piśmie procesowym, z zachowaniem trybu określonego w art. 66 p.p.s.a. Zarządzenie zostało odebrane przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie w dniu 22 marca 2024 r., natomiast przez organ w dniu 21 marca 2024 r. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy COVID w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. 3.3. Zgodnie z brzmieniem art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. 3.4. Taką uzasadnioną przyczyną niewątpliwie jest fakt, że zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. czasowe wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego przez organ nadzoru możliwe jest wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek osoby zobowiązanej. Oznacza to, że nawet gdyby uznać wniosek skarżącej jako impuls do zajęcia się sprawą, to organ nie ma obowiązku wstrzymywać czasowo czynności egzekucyjnych z urzędu. Zatem organ zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 72/20; z 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt III FSK 906/22; z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1778/15; z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 479/18). Podkreślenia wymaga, że czasowe wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest kompetencją własną organu (nadzoru) nad organem egzekucyjnym, co do której nie ma obowiązku prowadzenia jakiegokolwiek postępowania. Zobowiązany nie może swoim wnioskiem wymusić działania organu w tym zakresie. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a. nie ma charakteru przysługującego uczestnikom środka zaskarżenia, lecz jest środkiem przysługującym organowi. Dlatego może zostać zastosowany wyłącznie z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo oczytały ten przepis i właściwie wskazały, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. 3.5. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który podziela zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, że art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub wstrzymania czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru może co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności lub postępowania. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie z urzędu, a zażalenie przysługuje tylko na postanowienie wstrzymujące (tamujące) czynności egzekucyjne lub postępowania egzekucyjne. Skoro wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to wstrzymanie takie nie jest możliwe na wniosek strony w tym przedmiocie. To zaś w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza brak podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej, czego konsekwencją musiało być zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ, w sytuacjach jak w tej sprawie, do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Dlatego wniosek skarżącej o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie mógł wywołać zamierzonego skutku merytorycznego rozstrzygnięcia zgłaszanych przez niego argumentów. 3.6. Z uwagi na powyższe okoliczności prawidłowo organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., co zasadnie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Za przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu, tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Prawidłowo także wskazano, że w rozpoznawanej sprawie organ nie znalazł przesłanek do wstrzymania przedmiotowego postępowania z urzędu. 3.7. Jak wskazał organ drugiej instancji i słusznie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze treść wniosku skarżącej oraz fakt, że na dzień jego przekazania do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie postępowanie egzekucyjne do majątku skarżącej zostało już wszczęte, to pismo z dnia 30 października 2020 r. należało uznać za wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 5 listopada 2020 r. Wniosek z dnia 30 października 2020 r. został błędnie skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego, a następnie postanowieniem z dnia 2 grudnia 2020 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie postanowieniem z dnia 17 marca 2021 r. uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia 2 grudnia 2020 r. i umorzył postępowanie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, wskazując, że właściwym do rozpatrzenia wniosku z dnia 30 października 2020 r. jest Dyrektor IAS. W konsekwencji, za datę złożenia wniosku należało przyjąć datę przekazania powyższego wniosku, to jest 10 grudnia 2020 r., do właściwego organu; Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Słusznie więc uznał Sąd pierwszej instancji, że postępowanie egzekucyjne do majątku skarżącej zostało już wszczęte, a pismo z dnia 30 października 2020 r. należało uznać za wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z 23 § 6 u.p.e.a. oraz art. 18 u.p.e.a. okazał się bezzasadny. 3.8. Okoliczności wszczęcia egzekucji administracyjnej pozostają poza zakresem tej sprawy (art. 134 p.p.s.a.). Przedmiotem tej sprawy jest prawidłowość postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. W tej sprawie nie podlega ocenie organu ani Sądu to, czy postępowanie egzekucyjne, zostało prawidłowo wszczęte i przeprowadzone. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest również prawidłowość decyzji wymiarowej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 23 lipca 2020 r. określającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2014 r., zatem zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art.113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. są bezzasadne. 3.9. Z podanych wyżej powodów, wobec niezasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, skarga ta została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jacek Pruszyński Anna Dalkowska Sławomir Presnarowicz