II SAB/Kr 199/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp.z.o.o. w W. na bezczynność i przewlekle prowadzone postępowanie przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania aktu lub podjęcia czynności; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Sp.z.o.o. w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z 2 września 2021 r. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym istniejącej stacji bezowej telefonii komórkowej. Działaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego: 1/ art. 35 § 3 K.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w terminie prawem przewidzianym, pomimo upływu ponad 3 miesięcy od dnia uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 25 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2468/18 postanowienia SKO w K.; 2/ art. 2 i art. 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Konstytucja RP") poprzez niedziałanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej. Wskazując na powyższe w skardze skarżąca wniosła o: 1/ zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji w sprawie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO w K. z dnia 12 czerwca 2017 r. 2/ rozpoznanie niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym; 3/ zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności, że 12 lipca 2021 r. Sąd Rejonowy dla W. XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego dokonał wpisu do rejestru zmiany firmy skarżącej, która od tego dnia działa pod firmą [...] Spółka z o.o. Zmianie nie uległy inne dane dotyczące skarżącej, w tym numer KRS, NIP, REGON oraz adres siedziby skarżącej. Zmiana została ujawniona w załączonym odpisie pełnym z KRS w Dziale I Rubryce 1, wpis nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadzi postępowanie w powyżej opisanej sprawie ponownie, po uchyleniu przez Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2468/18 postanowienia SKO w K. z dnia 3 listopada 2017 r. Pomimo upływu ponad 3 miesięcy od uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia organu przez sąd administracyjny Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zakończyło postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. SKO w K. winno rozpatrzeć wniosek niezwłocznie, przy czym nie dłużej w terminie 1 miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, a w sprawach szczególnie skomplikowanych w terminie 2 miesięcy. W niniejszej sprawie termin na jej załatwienie minął z upływem najdalej 25 lipca 2021 r. Pismem z 1 września 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem, co stanowi warunek dopuszczalności złożenia niniejszej skargi zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "P.p.s.a."). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że akta przedmiotowej sprawy zostały zwrócone z NSA w dniu 12 sierpnia 2021 r. W dniu 30 września 2021 r. SKO w K. wydało postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w K. z dnia 12 czerwca 2017 r. W piśmie procesowym z 26 października 2021 r. skarżąca wskazała: "modyfikuję żądanie skargi i wnoszę o: 1. Stwierdzenie, że SKO w K. dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie [...]; 2. Zasądzenie od SKO w K. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie, ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania lub dążył do tego załatwienia bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga z 2 września 2021 r., uzupełniona pismem procesowym z 26 października 2021 r., zarzucająca bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wydanie zaświadczenia, co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. Skarżąca w toku postępowania złożyła 1 września 2021 r. ponaglenie, spełniła tym samym wymóg konieczny do wniesienia przedmiotowej skargi. Bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, uregulowane przepisami K.p.a., pozostają w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencją zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1–5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z akt niniejszej sprawy wynika, że akta administracyjne zostały zwrócone do organu w dniu 12 sierpnia 2021 r. (vide karta 94 akt administracyjnych). Podkreślić również należy, że w wyroku z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2468/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowieniem, wobec którego Spółka złożyła wniosek o stwierdzenie jego nieważności, utrzymano w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, wydanym na podstawie art. 219 K.p.a., w myśl którego odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Niesporne w judykaturze jest to, że postanowienie wydane w następstwie rozpoznania zażalenia, podlega skardze do sądu administracyjnego. Postanowienie Kolegium z 12 czerwca 2017 r. zawierało zresztą pouczenie o prawie do wniesienia skargi nań do WSA w Krakowie. Kategoria postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, a zaskarżalnych do sądu administracyjnego wskazana jest w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., gdzie ujęto postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Gdy idzie o postanowienia należące do pierwszej grupy postanowień wymienionych w cyt. przepisie, w praktyce skarga służy na postanowienie wydane przez organ II instancji w następstwie rozpoznania zażalenia na postanowienie. Innymi słowy, zaskarżalność postanowienia w drodze zażalenia stanowi przesłankę dopuszczalności na nie skargi do sądu administracyjnego, z tego względu zwrot użyty w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. "na które służy zażalenie" i zwrot użyty w art. 126 K.p.a. "od których przysługuje zażalenie" należy rozumieć jednakowo. Zdaniem Sądu Naczelnego stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, sprowadzające się do oddalenia skargi na postanowienie Kolegium, w którym powołano się na art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a. dla odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, nie jest trafne. W konkluzji powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że prowadząc postępowanie w tej sprawie Kolegium uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, ograniczoną do przesądzenia dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym wobec postanowienia tego organu z 12 czerwca 2017 r. Tymczasem po zwrocie akt organ nie dokonał żadnej czynności procesowej. Natomiast dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi z 2 września 2021 r. SKO w K. postanowieniem z 30 września 2021 r. znak: [...] działając na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO z dnia 12 czerwca 2017 r. znak: [...] Zatem postępowanie przed SKO w K. objęte skargą zostało zakończone 30 września 2021 r. W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro akt ten (postanowienie z 30 września 2021 r., znak: [...]) został wydany po wniesieniu skargi do Sądu (datą tą jest data wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem organu – 3 września 2021 r.), ale przed rozpoznaniem skargi, uznać należy, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, ani przewlekłości, zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie lub dokonania czynności – pkt I sentencji wyroku. Sąd stwierdził też, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. mimo, że zdaniem Sądu nie miała szczególnie skomplikowanego charakteru. Tym samym, uwzględniając charakter podejmowanych czynności, należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. Przekroczenia terminów określonych w K.p.a. nie może ekskulpować powołany przez organ sam fakt wydania merytorycznego postanowienia. W przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) – o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku. Dokonując oceny sposobu prowadzenia postępowania przez organ, nie można abstrahować od obowiązku rozpatrywania wszystkich spraw wniesionych do organu bez zbędnej zwłoki i w terminach określonych w art. 35 K.p.a., jednakże Sąd wziął pod uwagę również ograniczenia w działalności organu stanowiące konsekwencje obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie Sądu, organ w tej sprawie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 1802/19). W okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uznania stwierdzonej przewlekłości za drastyczny przypadek zwłoki organu w załatwieniu wniosku. W tej sytuacji za zbędne należało uznać stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco–represyjnych, zatem w omówionych wyżej okolicznościach sprawy brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), koszt zastępstwa adwokata (480 zł) Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.