II OSK 3374/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Łd 81/18 w sprawie ze skargi K. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta L. w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta L. na rzecz K. P. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 27 lipca 2018 r., sygn. II SAB/Łd 81/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta L. w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego: 1. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta L. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. przyznał od Prezydenta Miasta L. na rzecz K. P. sumę pieniężną w wysokości [...] (dwa tysiące pięćset) złotych, 3. zasądził od Prezydenta Miasta L. na rzecz K. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W piśmie z [...] kwietnia 2018 r. K. P. złożył do Sądu I instancji skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta L. Jednocześnie wniósł o: 1) stwierdzenie, że Prezydent Miasta L. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) zobowiązanie Prezydenta Miasta L., aby w terminie określonym przez Sąd przeprowadził dowód z opinii biegłego hydrologa i ewentualnie innych dowodów, jakie Sąd uzna za konieczne celem ustalenia, czy zwężenie rowu miało miejsce, a jeśli tak, to jaki wpływ na stan wód na gruncie K. P. miało to zwężenie, w szczególności, czy zmiana stanu wód dokonana została ze szkodą dla gruntów K. P., 3) przyznanie od Prezydenta Miasta L. na rzecz K. P. sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej dopuszczalnej wysokości, 4) zasądzenie od Prezydenta Miasta L. na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w 2014 r. K. P. zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o "interwencję" w sprawie udrożnienia kanału wodnego zlokalizowanego w L. przy ul. [...], zablokowanego i niszczonego przez właścicielkę tej posesji, tj. o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.). Prezydent Miasta L., po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania, wydał w sprawie, jak dotąd, następujące decyzje: 1) decyzję z [...] kwietnia 2015 r., 2) decyzję z [...] września 2015 r., 3) decyzję z [...] kwietnia 2016 r., 4) decyzję z [...] października 2016 r., 5) decyzję z [...] lutego 2017 r., 6) decyzję z [...] lipca 2017 r. Mocą każdej z ww. decyzji odmówiono nakazania właścicielce nieruchomości sąsiedniej przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W wyniku odwołań wnoszonych przez skarżącego wszystkie wymienione decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., a sprawa była przekazywana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wydał następujące decyzje uchylające i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania : 1) decyzję z [...] czerwca 2015 r., 2) decyzję z [...] grudnia 2015 r., 3) decyzję z [...] czerwca 2016 r., 4) decyzję z [...] listopada 2016 r., 5) decyzję z [...] kwietnia 2017 r., 6) decyzję z [...] grudnia 2017 r. Sprawa toczy się ponownie przed organem I instancji. Zdaniem skarżącego, postępowanie prowadzone jest przez organ I Instancji w sposób przewlekły. Postępowanie wszczęte w 2014 r., mimo upływu niemalże 4 lat, nie zostało zakończone, a wnioskodawca nie doczekał się w tej sprawie decyzji ostatecznej. Taki stan rzeczy jest wynikiem postawy organu I instancji, który nie stosuje się do zaleceń organu odwoławczego i nie przeprowadza kluczowego dla sprawy dowodu w postaci zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu hydrologii, który mógłby jednoznacznie ustalić, czy zachodzą przesłanki do administracyjnoprawnej ochrony interesu prawnego skarżącego, przewidziane w ustawie Prawo wodne. Biegły taki – w myśl uzasadnień wydanych przez organ odwoławczy decyzji – miałby za zadanie wydać opinię, czy działania podjęte przez właścicielkę posesji przy ul. [...] w L., polegające na zwężeniu światła kanału odprowadzającego wodę, miały wpływ na zmianę stanu wód na posesji K. P. oraz na powstanie szkód spowodowanych kolejnymi podtopieniami występującymi na jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie, zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji, a udział biegłego z zakresu hydrologii w niniejszej sprawie jest zbędny. Wszystkie okoliczności sprawy zostały bowiem wyjaśnione w wystarczający sposób. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 27 lipca 2018 r., sygn. II SAB/Łd 81/18, wskazał, że skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. W dniu [...] lutego 2018 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta L. Zatem skarga wniesiona w dniu [...] kwietnia 2018 r. jest dopuszczalna. Według Sądu I instancji zatem, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma odpowiedź na pytanie czy wielokrotne wydawanie wobec strony decyzji dla niej negatywnej, pomimo wcześniejszych korzystnych decyzji kasacyjnych organu odwoławczego, może nosić znamiona przewlekłości, czy też o przewlekłości można mówić jedynie w przypadku, gdy w sprawie nie dochodzi do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie należy koncentrować się wyłącznie na kwestii wydawania przez organ I instancji decyzji rozstrzygających wniosek skarżącego. Nie można bowiem pomijać okoliczności podnoszonych przez organ odwoławczy odnośnie do wadliwości tych decyzji. Oczywiście zalecenia organu odwoławczego uchylającego decyzję organu I instancji i przekazującego mu sprawę do ponownego rozpatrzenia nie są wiążące, jednakże stanowią ocenę dokonywanych przez organ I instancji czynności procesowych. Lekceważąc taką ocenę i zalecenia organu odwoławczego (i to wielokrotnie), organ I instancji miał pełną świadomość, że jego kolejna decyzja będzie ponownie uchylona przez organ odwoławczy. Ocena tego rodzaju okoliczności jest wymagana na etapie rozstrzygania, czy organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, nie uwzględniając zaleceń zawartych w uprzednich decyzjach kasatoryjnych organu odwoławczego. Nie budzi to z pewnością zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Według Sądu I instancji, skoro zatem przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, to z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Chociaż organ I instancji przed złożeniem skargi sześciokrotnie wydawał rozstrzygnięcia, to Sąd I instancji ocenił tę okoliczność w świetle braku uwzględniania zaleceń organu odwoławczego, konsekwentnie uchylającego wcześniejsze decyzje Prezydenta Miasta L. Zdaniem Sądu I instancji, bez wątpienia zatem działania organu okazały się zupełnie nieefektywne, nie doprowadziły bowiem do ostatecznego zakończenia postępowania, a organ miał pełną świadomość konsekwencji niezastosowania się do zaleceń organu odwoławczego. Z art. 35 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Sąd I instancji uznał, że Prezydent Miasta L. prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała charakter rażący. Sąd I instancji zaznaczył, że wydanie przez Prezydenta Miasta L. decyzji z [...] kwietnia 2018 r., a więc już po złożeniu przez skarżącego skargi i jednocześnie przed terminem rozprawy w niniejszej sprawie, powoduje, że bezprzedmiotowe staje się orzekanie przez Sąd I instancji o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego. Wydana decyzja załatwia bowiem sprawę merytorycznie, choć kolejny raz w ten sam sposób. Konstatacja taka nie oznacza jednak, że organ nie prowadził postępowania w sposób rażąco przewlekły w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Organ w sposób oczywisty uchybił terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów k.p.a. Na wniosek skarżącego Sąd I instancji przyznał mu sumę pieniężną w kwocie [...] zł, przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do przewlekłego prowadzenia postępowania, i przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie takim działaniom organu, i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego. W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta L. (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zarzucono ww. wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. 149 § 1 pkt 3 , §1a , § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, § 2 i § 3 , art. 104, art. 138 § 2, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a ponadto, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy nie sposób przypisać organowi, w świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy, prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, a tym bardziej formułować oceny rażącego naruszenia prawa, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w konsekwencji doprowadziło do przyznania przez Sąd I instancji od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne uzasadnienie wyroku, tj. brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy jak również motywów przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, w tym przesłanek skutkujących przyznaniem jej w wysokości [...] zł. Wskazując na powyższe wniesiono o: 1. uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 81/18, w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji, a tym bardziej rażącego charakteru naruszenia prawa, a zatem rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest wadliwe gdyż narusza ww. przepisy postępowania. Według skarżącego kasacyjnie organu, wbrew stanowisku Sądu I instancji, Prezydent Miasta L. działając jako organ I instancji nie lekceważył oceny i zaleceń organu odwoławczego, lecz nie będąc prawnie związany tymi ocenami zebrał materiał dowodowy i zgodnie z art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. dokonał jego wszechstronnej analizy i wydał rozstrzygnięcie, a motywy rozstrzygnięcia i ww. ocenę zawarł w obszernych uzasadnieniach odnosząc się również do wskazań organu odwoławczego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, zgodnie z przytoczonym w skardze kasacyjnej orzecznictwem oraz treścią art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., wbrew odmiennej konstatacji Sądu I instancji, żadna z ww. przesłanek przewlekłości nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zażalenie złożone przez skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej sprawie zostało uznane za niezasadne (postanowienie SKO z [...] marca 2018 r., [...], w załączonych aktach ) i w tym zakresie należy w całości podzielić argumentację przedstawioną przez SKO w L. SKO na str. 8 uzasadnienia wskazuje, że analiza poszczególnych terminów rozpoznania sprawy pomiędzy otrzymaniem decyzji organu II instancji a wydaniem kolejnych decyzji (z zaznaczeniem, że sprawy dotyczące naruszenia stosunków wodnych mają skomplikowany charakter) nie pozwala na stwierdzenie, że Prezydent Miasta L. prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Organ I instancji wydawał kolejne decyzje w terminach niezbędnych do załatwienia sprawy rozstrzygając na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ). W okolicznościach tej sprawy nie sposób przypisać organowi I instancji opieszałego, niesprawnego czy też nieskutecznego działania. Skoro zatem organ I instancji dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest zupełnie bezzasadny. Skarżący kasacyjnie organ podniósł, że skoro organ odwoławczy uznaje dowód z opinii biegłego za niezbędny może – zamiast uchylać decyzję – przeprowadzić ten dowód we własnym zakresie, co Sąd I instancji powinien uwzględnić rozpatrując niniejszą sprawę. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie jest ogólnikowe – nie wskazuje wprost podstawy prawnej orzekania, nie uwzględnia treści przepisów art. 35 § 1, § 2 i § 3, art. 104, art. 138 § 2, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i tym samym nie daje możliwości prześledzenia toku rozumowania Sądu I instancji, które doprowadziło go do wydania zaskarżonego wyroku oraz motywów przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, w tym przesłanek skutkujących przyznaniem jej w wysokości [...] zł., co nie pozwala na jego weryfikację. W tej sytuacji uzasadnienie nie odpowiada treści art. 141 § 4 p.p.s.a., co uzasadnia przyjęcie wniosku o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną uregulowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w zakresie stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa przez Prezydenta Miasta L. i przyznania od Prezydenta Miasta L. na K. P. sumy pieniężnej w wysokości [...] zł jest odmienne od prezentowanego przez wnoszący skargę kasacyjną organ, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W orzecznictwie funkcjonuje zresztą od dawna utrwalony pogląd, że na podstawie tego przepisu można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 wskazanej ustawy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji – zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 18 września 2014 r., sygn. II GSK 1096/13, z 26 lipca 2018 r., sygn. II GSK 5499/16). Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, odmowy przeprowadzenia czynności dowodowych. O przewlekłości w niniejszej sprawie świadczy chociażby to, że organ za każdym razem po uchyleniu decyzji wydawał kolejną decyzję, w której odmawiał przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa. Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a. Zagadnienie charakteru przewlekłości Sąd I instancji ocenił przez pryzmat rodzaju i stanu niniejszej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Nie doszło do naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że na wniosek skarżącego Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie [...] zł, przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do przewlekłego prowadzenia postępowania i przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie takim działaniom organu, i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., art. 104 § 1 i § 2, art. 138 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie można stwierdzić przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego, ponieważ organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który stwierdził, że działania organu okazały się zupełnie nieefektywne, nie doprowadziły bowiem do ostatecznego zakończenia postępowania, a organ miał pełną świadomość konsekwencji niezastosowania się do zaleceń organu odwoławczego. Sąd I instancji przypomniał, że z art. 35 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie nie należy koncentrować się wyłącznie na kwestii wydawania przez organ I instancji decyzji rozstrzygających wniosek skarżącego. Nie można bowiem pomijać okoliczności podnoszonych przez organ odwoławczy odnośnie do wadliwości tych decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.