II SAB/Łd 81/18

Dnia 27 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2018 roku sprawy ze skargi K. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ł. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. przyznaje od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz K. P. sumę pieniężną w wysokości 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych, 3. zasądza od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz K. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. II SAB/Łd 81/18 Uzasadnienie Pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. K.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Prezydenta Miasta Ł.. Jednocześnie wniósł o: 1/ stwierdzenie, że Prezydent Miasta Ł. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2/ zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł., aby w terminie określonym przez Sąd przeprowadził dowód z opinii biegłego hydrologa i ewentualnie innych dowodów, jakie Sąd uzna za konieczne celem ustalenia, czy zwężenie rowu miało miejsce, a jeśli tak, to jaki wpływ na stan wód na gruncie K.P. miało to zwężenie, w szczególności czy zmiana stanu wód dokonana została ze szkodą dla gruntów K.P., 3/ przyznanie od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz K.P. sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U,. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a, w maksymalnej dopuszczalnej wysokości, 4/ zasądzenie od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w 2014 r. K.P. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. o "interwencję" w sprawie udrożnienia kanału wodnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A, zablokowanego i niszczonego przez właścicielkę tej posesji, tj. o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.). Prezydent Miasta Ł., po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania, wydał w sprawie jak dotąd następujące decyzje: 1/ decyzję z dnia [...]., 2/ decyzję z dnia [...], 3/ decyzję z dnia [...], 4/ decyzję z dnia [...], 5/ decyzję z dnia [...]., 6) decyzję z dnia [...]. Mocą każdej z ww. decyzji odmówiono nakazania właścicielce nieruchomości sąsiedniej przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W wyniku odwołań wnoszonych przez skarżącego wszystkie wymienione decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., a sprawa była przekazywana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Do chwili obecnej organ odwoławczy wydał następujące decyzje uchylające i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania : 1/ decyzję z dnia [...], 2/ decyzję z dnia [...], 3/ decyzję z dnia [...], 4/ decyzję z dnia [...], 5/ decyzję z dnia [...], 6/ decyzję z dnia [...]. Obecnie sprawa toczy się ponownie przed organem I instancji. Zdaniem skarżącego postępowanie prowadzone jest przez organ I Instancji w sposób przewlekły. Postępowanie wszczęte w 2014 r., mimo upływu niemalże 4, lat nie zostało zakończone, a wnioskodawca nie doczekał się w tej sprawie decyzji ostatecznej. Taki stan rzeczy jest wynikiem postawy organu I instancji, który nie stosuje się do zaleceń organu odwoławczego i nie przeprowadza kluczowego dla sprawy dowodu w postaci zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu hydrologii, który mógłby jednoznacznie ustalić, czy zachodzą przesłanki do administracyjnoprawnej ochrony interesu prawnego skarżącego, przewidziane w ustawie - Prawo wodne. Biegły taki - w myśl uzasadnień wydanych przez organ odwoławczy decyzji - miałby za zadanie wydanie opinii, czy działania podjęte przez właścicielkę posesji przy ul. A w Ł., polegające na zwężeniu światła kanału odprowadzającego wodę, miały wpływ na zmianę stanu wód na posesji K.P. oraz na powstanie szkód spowodowanych kolejnymi podtopieniami występującymi na jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji, a udział biegłego z zakresu hydrologii w niniejszej sprawie jest zbędny. Wszystkie okoliczności sprawy zostały bowiem wyjaśnione w wystarczający sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi K.P. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ł. w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie. Warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Niezbędne jest w takiej sytuacji złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do Sądu. Skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. W dniu 14 lutego 2018 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ł.. Zatem skarga wniesiona w dniu 12 kwietnia 2018 r. jest dopuszczalna. Przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a i art. 37 § 1 k.p.a. Należy jednak przyjąć, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ mógł załatwić sprawę w czasie krótszym niż maksymalny, albo gdy sprawa nie jest załatwiona pomimo upływu terminu do jej załatwienia, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. wyroki NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, z dnia 5 lutego 2015 r., II GSK 2038/13, z dnia 10 lutego 2015 r., II OSK 2104/14). Sąd uwzględniając na skargę przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1/ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2/ zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3/ stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Niniejsza sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącego z dnia 9 czerwca 2014 r. Od tego dnia organ I instancji wydał 6 decyzji odmawiających nakazania, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, właścicielowi nieruchomości przy ul. A w Ł. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wszystkie te decyzje, na skutek odwołań K.P., zostały uchylone przez organ odwoławczy, który za każdym razem kierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wraz z zaleceniami dla tego organu, jakich czynności powinien dokonać, by uznać sprawę za prawidłowo rozstrzygniętą. Jednakże na skutek przekonania organu I instancji o słuszności własnej oceny stanu faktycznego (m.in. braku potrzeby powołania biegłego), organ ten ponownie wydawał decyzje o tożsamej treści. Także już po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, Prezydent Miasta Ł. wydał kolejną, 7 już, decyzję o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Zasadnicze zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma odpowiedź na pytanie, czy wielokrotne wydawanie wobec strony decyzji dla niej negatywnej, pomimo wcześniejszych korzystnych decyzji kasacyjnych organu odwoławczego, może nosić znamiona przewlekłości, czy też o przewlekłości można mówić jedynie w przypadku, gdy w sprawie nie dochodzi do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie organu I instancji, choć również podobne stanowisko zawarł organ wyższego stopnia uznając ponaglenie K.P. na przewlekłość za nieuzasadnione, instytucja przewlekłości postępowania nie dotyczy sytuacji, w których organ wydaje rozstrzygnięcia, nawet jeśli są one przedmiotem wielokrotnych uchyleń organu odwoławczego. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić, ponieważ nie uwzględnia ona specyfiki konkretnej sprawy administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II OSK 34/13). W niniejszej sprawie nie należy koncentrować się wyłącznie na kwestii wydawania przez organ I instancji decyzji rozstrzygających wniosek skarżącego. Nie można bowiem pomijać okoliczności podnoszonych przez organ odwoławczy odnośnie do wadliwości tych decyzji. Oczywiście zalecenia organu odwoławczego uchylającego decyzję organu I instancji i przekazującego mu sprawę do ponownego rozpatrzenia nie są wiążące, jednakże stanowią ocenę dokonywanych przez organ I instancji czynności procesowych. Lekceważąc taką ocenę i zalecenia organu odwoławczego (i to wielokrotnie), organ I instancji miał pełną świadomość, że jego kolejna decyzja będzie ponownie uchylona przez organ odwoławczy. Ocena tego rodzaju okoliczności jest wymagana na etapie rozstrzygania, czy organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, nie uwzględniając zaleceń zawartych w uprzednich decyzjach kasatoryjnych organu odwoławczego. Nie budzi to z pewnością zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) Skoro zatem przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, to z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Chociaż organ I instancji przed złożeniem skargi sześciokrotnie wydawał rozstrzygnięcia, to Sąd ocenił tę okoliczność w świetle braku uwzględniania zaleceń organu odwoławczego, konsekwentnie uchylającego wcześniejsze decyzje Prezydenta Miasta Ł.. Bez wątpienia zatem działania organu okazały się zupełnie nieefektywne, nie doprowadziły bowiem do ostatecznego zakończenia postępowania, a organ miał pełną świadomość konsekwencji niezastosowania się do zaleceń organu odwoławczego. Z art. 35 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W związku z powyższym należy uznać, że Prezydent Miasta Ł. prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała charakter rażący. Oczywiście wydanie przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z dnia [...], a więc już po złożeniu przez skarżącego skargi i jednocześnie przed terminem rozprawy w niniejszej sprawie, powoduje, że bezprzedmiotowe staje się orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego. Wydana decyzja załatwia bowiem sprawę merytorycznie, choć kolejny raz w ten sam sposób. Konstatacja taka nie oznacza jednak, że organ nie prowadził postępowania w sposób rażąco przewlekły w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Organ w sposób oczywisty uchybił terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów k.p.a. Na wniosek skarżącego Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 2500 zł, przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do przewlekłego prowadzenia postępowania i przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie takim działaniom organu i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (100 zł) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika (480 zł plus VAT) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). lf