II SA/Lu 553/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Starosta L. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] w miejscowości D., na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] do drogi powiatowej nr [...] Ponieważ przedmiotowa decyzja zatwierdziła podział m.in. działki nr [...] o pow. 0,38 ha stanowiącej własność K. i T. B. na działki nr: [...] o pow. 0,36 ha i [...] o pow. 0,0172 ha z których ostatnia stała się własnością Gminy G. z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna tj. w dniu [...] r. organ zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformował byłych właścicieli o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. nieruchomość. Jednocześnie poinformował o treści art. 18 ust. 1e pkt. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tj. o możliwości powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości w przypadku wydania nieruchomości niezwłocznie, lecz nie później niż 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bądź od dnia doręczenia postanowienia o nadaniu ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...]. organ ustalił odszkodowanie w kwocie [...]złotych. Została ona utrzymana w mocy przez Wojewodę, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 maja 2020r. stwierdził ich nieważność, skierowane były bowiem do osoby zmarłej K. B.. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta L. kolejną decyzją z dnia [...]. ustalił odszkodowanie za przedmiotową działkę w kwocie [...]zl, w tym [...] zł dla T. B. i [...] zł dla A. B. stosownie do udziału w nieruchomości. Jednocześnie odmówiono zwiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano W. G.. Po rozpoznaniu odwołania T. B. Wojewoda decyzję Starosty utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podał, że do ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm.) stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18, w myśl którego odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do dyspozycji art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1tej ustawy stanowi operat szacunkowy. Podstawę natomiast ustalenia wysokości odszkodowania, w myśl art. 134 ust. 1 ustawy stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartością rynkową jest natomiast najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ). Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ). Stosownie do art. 134 ust. 3 ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Stosownie do art. 135 ustawy, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ). Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przejętych pod drogi publiczne zostały określone w § 36 rozporządzenia. Regułą ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia przeznaczona była pod inwestycję drogową, jest przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Od tej reguły zapis § 36 ust. 4 rozporządzenia przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy określenie wartości nieruchomości możliwe jest przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zatem biegły na wstępie powinien przedstawić rynek nieruchomości drogowych i dokonać stosownej analizy oraz szczegółowo opisać przyczyny, dla których wskazane transakcje winny zostać przyjęte do wyceny lub też winny zostać odrzucone (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1843/14). W rozpoznawanej sprawie operat został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 9 listopada 2020 r. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności określa przedmiot i cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście i metodę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Nie zawiera błędów logicznych czy niejasności, które uprawniałyby do zakwestionowania go jako dowodu w sprawie. Biegły zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny nieruchomości. Wynika z niego, że wyceniana nieruchomość na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w dokumentach planistycznych przeznaczona była pod tereny dróg publicznych - droga gminna, oznaczone w planie symbolem [...]. Analiza rynku wykazała brak danych rynkowych o cenach nieruchomości podobnych do wycenianego pod względem stanu zagospodarowania, z częściami składowymi kompleksowo podobnymi do części składowych wycenianej nieruchomości. W związku z powyższym do celów odszkodowania określono wartość odtworzeniową nieruchomości. - stosownie do art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ze względu na fakt, iż przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości (wyceniane nieruchomości są przeznaczone zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod drogę publiczną a zatem przeznaczenie jest tożsame z celem wywłaszczenia), określono wartość rynkową nieruchomości (gruntu) dla aktualnego sposobu jej użytkowania, co wynika z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do § 36 ust. 2 w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z art. 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w pierwszej kolejności rzeczoznawca analizował rynek nieruchomości drogowych. Analiza rynku wykazała wystarczającą ilość danych rynkowych o cechach nieruchomości podobnej do nieruchomości wycenianych, z uwzględnieniem przeznaczenia drogowego, zatem grunt oszacowano przy pomocy nieruchomości drogowych w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Dla przyjętego zbioru nieruchomości porównawczych ustalono dwie główne cechy, które wpływają na zróżnicowanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych tj. położenie ogólne nieruchomości i lokalizacja szczegółowa oraz otoczenie nieruchomości. Wartość rynkową gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Do szczegółowego porównywania parami włączono trzy nieruchomości o cechach najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianych. Następnie rzeczoznawca porównał nieruchomość wycenianą z wybranymi do wyceny i obliczył skorygowaną cenę transakcyjną każdej nieruchomości przyjętej do porównań. Po dokonaniu obliczeń rzeczoznawca określił cenę 1 m2 wycenianego gruntu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na kwotę [...]zł/m2. Określona wartość jednostkowa gruntu mieści się w przedziale uzyskiwanych cen za podobne nieruchomości przyjęte do zbioru porównawczego (14.12 - [...] zł/m2). Ostatecznie wartość rynkowa gruntu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w przedmiotowej sprawie została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...]zł. W operacie szacunkowym określono wartość odtworzeniową części składowych - składników budowlanych i roślinnych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Wartość składników budowlanych określono w podejściu kosztowym, metodą kosztu odtworzenia, techniką wskaźnikową. Składniki budowlane znajdujące się na gruncie zostały określone na stronie 18 operatu szacunkowego. Obejmują one fragment drogi gminnej utwardzony asfaltem o powierzchni 49 m2, przy uwzględnieniu stopnia zużycia 40%. Wartość składników budowlanych została określona na kwotę [...]zł (słownie: [...]). Z kolei wartość nasadzeń roślinnych (ozdobnych) oszacowano wykorzystując opracowanie: "Szacowanie wartości ogrodniczych plantacji kultur wieloletnich" K. Zmarzlickiego, Warszawa 2017. Obejmują one: trawnik ekstensywny o pow. 60 m2 oraz trzy lipy drobnolistne. Wartość składników roślinnych została określona na [...] zł. Wartość nieruchomości w przedmiotowej sprawie stanowi suma wartości gruntu i jego części składowych. Wartość odtworzeniową nieruchomości została określona na łączną kwotę [...]zł. Ze względu jednak na to, że nakłady dotyczące utwardzenia drogi (asfalt), zostały wykonane na koszt Gminy G., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu Gminy G. z dnia [...] r. organ za uzasadnione uznał ustalenie odszkodowania obejmujące wyłącznie wartość gruntu oraz składników roślinnych znajdujących się na gruncie. Organ odwoławczy nie podzielił zastrzeżeń skarżącego co do niewłaściwego doboru przez biegłego transakcji nieruchomościami służących do stworzenia zbioru nieruchomości podobnych, które posłużyły w procesie wyceny oraz zaniechania podwyższenia odszkodowania. Jak wynika z wyjaśnień bieglej, w dacie wydania decyzji przez Starostę L. w dniu [...] r. dla terenu, na którym była położona przedmiotowa nieruchomość, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia [...] r. Nr 15, poz. 33; uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...]. reasumpcja, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. L. z [...] r. Nr 15, poz. 337; uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. L. . z 16.09.2010 r. Nr 103, poz. 1924; uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. L. . Nr 167 z dnia [...] r. poz. 2674) , przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem [...] - z przeznaczeniem pod drogę gminną. Według tego samego planu zagospodarowania przestrzennego została ona wydzielona z działki przeznaczonej pod tereny rolne. Ze względu na przeznaczenie wycenianej nieruchomości w planie pod drogę publiczną, analizowano rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne położone na terenach rolnych. Biegła podkreśliła, że stosownie do § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego rodzaj rynku, jego obszar i zakres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego niezgodnej z prawem odmowy powiększenia ustalonego odszkodowania organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1e spec ustawy podwyższenie odszkodowania ma miejsce w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tą nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo, 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zdaniem Wojewody treść przywołanej regulacji odczytywana w powiązaniu z art. 16 spec ustawy, przewidującym co do zasady termin wydania nieruchomości nie krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wskazuje, że podwyższenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, przysługuje za skrócenie terminu wydania nieruchomości co najmniej do dni 30, liczonych od dat zdarzeń objętych poszczególnymi punktami. Z akt sprawy wynika, że decyzja Starosty L. została wydana w dniu [...] r. natomiast byli współwłaściciele nieruchomości odebrali zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji w dniu [...] r. W takiej sytuacji podstawą przyznania ewentualnego bonusu z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości jest art. 18 ust. 1e pkt. 1 spec ustawy. Z treści zawiadomienia wynika, że strona została pouczona o treści tego przepisu. Roboty drogowe związane z inwestycją zostały rozpoczęte w dniu 14 marca 2018 r., po uprzednim przekazaniu terenu budowy Wykonawcy prac w dniu [...] r. W dniu [...] r. zostały wykonane roboty związane z wycinką drzew, natomiast w dniu [...] r. przeprowadzono roboty ziemne związane z usunięciem ziemi urodzajnej z pasa drogowego na całej długości rozbudowywanego odcinka drogi gminnej. Powyższe zakresy zostały odnotowane w dzienniku budowy nr [...] tom 1 w dniu [...] r. (kopia strony tytułowej dziennika oraz strony 5 w aktach sprawy). Powyższe okoliczności świadczą zatem, że byli właściciele przedmiotowej nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia, w którym otrzymali zawiadomienie o wydaniu przez Starostę L. nie wydali inwestorowi przedmiotową nieruchomość, nie doszło również do objęcia w tym terminie we władanie nieruchomości przez Inwestora. W tym stanie rzeczy zdaniem organu, nie mogło dojść do skutecznego wydania przedmiotowej nieruchomości w związku z zamierzoną realizacją inwestycji przewidzianej w decyzji przed upływem terminu w formie dorozumianej. Zachowanie, aby uznać je za oświadczenie woli, powinno przede wszystkim w sposób dostateczny wyrażać wolę podmiotu. Słusznie zauważa się, że milczenie "samo w sobie" takiego warunku nie spełnia. Dopiero w określonym kontekście (np. w odpowiedzi na zachowanie innej osoby) milczenie "uwikłane w daną sytuację może nabrać cech oświadczenia woli, przy czym i wtedy najczęściej będzie ono oznaczać wyraz braku zainteresowania i odmowę akceptacji, a tylko zupełnie wyjątkowo zgodę danego podmiotu (A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne ,2001, s.276). Bierna postawa (milczenie) dotychczasowego właściciela mogła zatem nabrać cech oświadczenia woli wydania nieruchomości z momentem wejścia na nią Inwestora, a to bezspornie nastąpiło po upływie 30-dniowego terminu. Organ zwrócił ponadto uwagę, że strona zainteresowana uzyskaniem podwyższonego odszkodowania powinna podjąć, z zachowaniem wymaganego terminu, działania w celu wydania nieruchomości Inwestorowi i umożliwienia mu korzystania z niej w sposób właścicielski. W braku takich działań nie ma podstaw, aby wynagradzać stronę, która z mocy art. 12 ust. 6 spec ustawy zachowała uprawnienie do nieodpłatnego użytkowania nieruchomości do upływu terminu, o którym mowa w art. 16 ust. 2 tej ustawy tj. terminu wydania nieruchomości, który wynosił w rozpoznawanej sprawie 120 dni licząc od daty ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. B. zarzucił decyzji Wojewody naruszenie art. 134, ust. 1 i 2 oraz art. 151, ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami art.: 140, 336, 339 i 341 k.c oraz art. 18, ust. 1e i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 721). Zdaniem skarżącego po wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej Gmina G. miała prawo skorzystania z prawa własności do omawianej nieruchomości nabytej w/w decyzją, faktu stania się posiadaczem samoistnym w dobrej wierze oraz skorzystania z ustaleń art. 17 specustawy drogowej, który uprawnia do faktycznego (gdyby nie doszło do tego w 2006 r.) objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz rozpoczęcia robót budowlanych (z tego prawa Gmina G. też nie skorzystała). Skarżący wskazał, że już w 2006r. gmina utwardziła działkę asfaltem, a więc faktycznie przejęła (bez dokumentu) omawianą nieruchomość jeszcze przed [...] r., co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia odszkodowania. Skoro w 2017r. nie władał nieruchomością , nie mogło dojść do sporządzenia protokołu wydania nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo przekonywał, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości - w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego. Skarżący zaznaczył, że właściciele omawianej nieruchomości nie wnosili sprzeciwu co dalszego władania przez Gminę [...] zajętym terenem działki nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) a nawet udzielali wsparcia w realizacji w/w inwestycji drogowej m.in. przez nieodpłatne użyczenie pozostałej części działki nr [...] na zorganizowanie przez wykonawcę robót drogowych zaplecza budowy omawianej inwestycji drogowej. W projekcie realizacji rozbudowy omawianej drogi nie przewidziano terenu do czasowego zajęcia (na okres budowy) na zaplecze dla wykonawcy robót drogowych. Przez cały czas użytkowania (od 2006 r.) omawianej utwardzonej drogi Urząd Gminy G. faktycznie posiadał i korzystał z rzeczywistej możliwości wykonywania wszelkich działań wynikających z posiadania i władania nieruchomością (obecna nazwa - działka nr [...]). Skarżący podał ponadto, że wycena dokonywana przez rzeczoznawcę ma jedynie charakter dowodu w sprawie i powinna podlegać badaniu przez organ administracji, który posiada niezbędne dane i wykwalifikowanych pracowników. Starostwo Powiatowe w L. posiada dostęp do zbioru danych dotyczących cen nieruchomości (rejestr cen i wartości nieruchomości - tzw. [...]) i miało możliwość wydania rzeczoznawcy majątkowemu (dla potrzeb wyceny) odpowiednich wyciągów z tego zbioru. W jego ocenie rzeczoznawca przyjął nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, a na potwierdzenie tej tezy wskazał zestawienie danych uzyskanych przez rzeczoznawcę i danych, które uzyskał o nieruchomościach podobnych do działki nr [...]. Zarzucił również rzeczoznawcy majątkowemu, że nie powiadomił byłych właścicieli nieruchomości o wizji lokalnej opisanej w operacie szacunkowym. Dlatego pominięto istnienie na wywłaszczonej nieruchomości sieci wodociągowej i gazowej. Z kolei Urząd Gminy G. nie powiadomił właścicieli działki nr [...] o zajęciu w 2006 r. terenu i ułożeniu na nim asfaltu utwardzonej drogi nr [...] Podobnie nie był zapraszany na spotkania w Starostwie Powiatowym w L., z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, na których omawiano sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą obecnie działkę nr [...]. Nie otrzymał również odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego na pismo L. Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] r., którym zlecono uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie ulega wątpliwości, że podstawowym dowodem w sprawie o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną jest opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową tejże nieruchomości. Przepis art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ) wprost stanowi, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z kolei zgodnie z art. 130 ust. 2 tej ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Stąd też, tak jak uważa skarżący, w orzecznictwie wielokrotnie już wskazywano na konieczność jego oceny przez organ prowadzącego postępowanie, zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Do organu administracji należy zatem jego kontrola obejmująca m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Merytoryczna kontrola operatu obejmuje z kolei m.in. zgodność operatu z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Tak przeprowadzona kontrola wydaje się oczywista, skoro tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Równie oczywiste jest jednak, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, której podstawą jest wiedza specjalistyczna którą dysponuje biegły. Rzeczoznawca zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości i tylko on decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ administracji dokonujący oceny ma wprawdzie prawo do zbadania, czy w operacie należycie uzasadniono dobór nieruchomości podobnych, nie odnosi się to jednak do kwestii związanych z ustaleniem współczynników korygujących, skorygowania cen nieruchomości podobnych ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, a zatem do okoliczności, o których nowa w art. 153 ust. 1 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocena sporządzonego operatu szacunkowego w tym zakresie, podobnie zresztą, jak i w zakresie wskazanym w art. 154 ust. 1 ustawy wymaga wiadomości specjalnych, a zatem nie powinna być dokonywana przez organ administracji na gruncie art. 80 kpa. W orzecznictwie uznaje się , że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Z tych względów bezzasadne jest powoływanie się przez skarżącego na własne dane, które miałyby dyskwalifikować przyjętą przez biegłego charakterystykę nieruchomości podobnych. Osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym i niedysponująca wiadomościami specjalnymi może nie być w stanie ocenić prawidłowości doboru nieruchomości podobnych. Z definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawodawca wskazał określone cechy, które muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu, czy dana nieruchomość jest podobna, są to: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania, oraz dopuścił możliwość uwzględniania jeszcze innych cech, których nie wymienił, ale które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości. Niewątpliwie z definicji ustawowej nieruchomości podobnej nie wynika, że wielkość nieruchomości jest tą cechą, która obowiązkowo w każdym przypadku powinna być brana pod uwagę, aczkolwiek w praktyce często ta cecha jest również uwzględniana. Stąd też nieuwzględnienie tej cechy nie oznacza automatycznie, że sporządzony operat jest wadliwy, a przyjęte nieruchomości nie są porównywalne. Porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza jednak identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości ( tak NSA w wyrokach z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3367/18 i 16 kwietnia 2019 r., II OSK 1350/17 opubl. w CBOSA). W konsekwencji weryfikacja prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia, jak i metody wyceny, nie dokonuje się na gruncie przepisów kpa, lecz w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. a więc przez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, wspomniany przepis art. 157 ust. 1 nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. I OSK 557/19 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Skarżący nie przedłożył dowodu w postaci kontroperatu, z którego wynikałaby inna wartość odjętego prawa własności, ani też opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a kwestionującej poprawność przedmiotowego operatu. Natomiast subiektywne przekonanie o niewłaściwym doborze nieruchomości i zastosowaniu czynników korygujących przy ocenie wartości nieruchomości nie ma wpływu na ważność sporządzonego operatu szacunkowego. Warto jednak zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie to właśnie organ i instancji mimo braku wniosku skarżącego podjął decyzję o konieczności sporządzenia drugiego już operatu. Skarżący również w stosunku do nowej opinii nie formułował wniosku o poddanie jej oceny w trybie art. 157 ustawy, uzasadniając swoje obawy jedynie przekonaniem o nierzetelności rzeczoznawcy, co jak już wspomniano, jest niewystarczające dla jej podważenia. Wbrew jego ocenie słusznie przyjęto, że sporny operat szacunkowy spełnia wymogi formalne i mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie przyjęto, że odpowiada przepisowi § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W wyroku z dnia 23 stycznia 2020r. ( I OSK 1541/19 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości Nie budzi przy tym wątpliwości, iż zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego. W operacie stwierdzono, że odnotowano wystarczającą ilość wiarygodnych transakcji rynkowych nieruchomości drogowych niezabudowanych przeznaczonych i nabytych pod drogi publiczne wydzielonych z gruntów o przeznaczeniu pod tereny rolne w sąsiedztwie zabudowy. Prawidłowo zatem rzeczoznawczyni dokonała doboru nieruchomości podobnych i do badań przyjęła transakcje z rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne położone w terenach rolnych w obszarze rynku obejmującego gminy powiatu lubelskiego obejmujące okres od stycznia 2017r. do daty wyceny - co w wyczerpujący sposób uzasadniła. Podała bowiem, że tylko tereny gmin podmiejskich położonych w powiecie lubelskim są porównywalne porównywalnym rynkiem dla nieruchomości wycenianej. Stwierdziła ponadto, że ceny gruntów nabywanych pod budowę dróg publicznych uzależnione są głównie od położenia względem miast, lokalizacji szczegółowych i staniu zagospodarowania czy przeznaczenia otoczenia. Natomiast wielkość i kształt nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne nie ma wpływu na ich cenę. Natomiast z uwagi na brak danych rynkowych o cenach nieruchomości podobnej do wycenianej pod względem części składowych gruntu, co oznacza, że nie występują warunki do określenia wartości nieruchomości rynkowej, dla celów odszkodowania określono wartość odtworzeniową nieruchomości zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy. Zauważyć należy, że na stronie 16 operatu znajduje się opis przyjętych przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych ze wskazaniem numeru działki, powierzchni i ceny i daty transakcji, co pozwalało na identyfikację położenia i otoczenia działki. Jak wynika z operatu i wyjaśnień biegłego wszystkie nieruchomości przeznaczone były pod drogi, wielkość działek została wskazana, natomiast kwestie związane z dostępem do infrastruktury i dojazdem oraz otoczeniem zostały przez rzeczoznawcę uwzględnione przy opisie charakterystyki cech rynkowych nieruchomości. Podzielić należy opinię, że przedstawiony w operacie sposób wyceny, w tym wybór podejścia porównawczego oraz metody określenia wartości nieruchomości, które nie zostały skutecznie zakwestionowane, został oparty na niepodważonych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym i obszernie uzasadnionym doborze nieruchomości podobnych rozumianych jako nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości, jak również ustaleniu współczynników korygujących. Nie można natomiast zgodzić się z organem co do ustalenia samego odszkodowania. Chodzi o wyłączenie części składowej gruntu w postaci drogi asfaltowej o powierzchni 49m˛, której wartość rzeczoznawca ustalił na kwotę [...]zł. Według organu nakłady na drogę zostały wykonane przez gminę, co oznaczało, ze odszkodowanie ma obejmować wyłącznie wartość gruntu oraz składników roślinnych. W wyroku z dnia 15 czerwca 2021r. ( I OSK 4443/18 , podobnie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2021r. I OSK 3378/18 opubl. w CBOSA ) wydanym wprawdzie gruncie ustalenia wartości zjazdu do nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej nie pozwala odstąpić od przyznania odszkodowania za którąkolwiek część składową wywłaszczonej nieruchomości (art. 47 § 2 Kodeksu cywilnego). Dla określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w trybie specustawy drogowej przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, będąc normą lex specialis wobec art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazuje, iż wysokość odszkodowania za grunty, które oznaczone zostały w decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania owej decyzji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali wskazuje, iż to przepis bardziej szczegółowy, zawarty w specustawie drogowej znajdował zastosowanie w badanej sprawie. Art. 18 ust. 1 specustawy drogowej winien być interpretowany w łączności z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 23 specustawy drogowej. Art. 4 pkt 17 ustawy definiując stan nieruchomości wskazuje, iż jest to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Sam fakt zatem, że droga została zrealizowana przez gminę nie zwalniała organu od ustalenia odszkodowania obejmującego również tę cześć składową nieruchomości, jak zresztą trafnie przyjęła biegła. Nie można również zgodzić się z organami, że brak jest podstaw do zwiększenia ustalonego odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1 e specustawy, według którego w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Rzeczywiście w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że w przepisie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wyraźnie jest mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu powołanego przepisu należy zatem rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą. Jednocześnie zwraca się jednak uwagę, że przepisy specustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności, nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również, bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego ( tak NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2020r. I OSK 3776/18 opubl. w CBOSA ). Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5 % bonusu, to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi ( tak NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2019r. I OSK 1158/18 opubl.w CBOSA ). Również według organu bierna postawa ( milczenie ) dotychczasowego właściciela mogła nabrać cech oświadczenia woli wydania nieruchomości z momentem wejścia na nią inwestora, co jednak nastąpiło po upływie 30 dniowego terminu od daty zawiadomienia o wydaniu decyzji. Zwrócić jednak należy uwagę, że z akt nie wynika, aby skarżący w jakikolwiek sposób uniemożliwiał lub utrudniał wejście inwestora na działkę. Co więcej wielokrotnie twierdził, że jeszcze przed wydaniem decyzji była już faktycznie zajęte przez inwestora w związku z wcześniejszym utwardzeniem jej asfaltem, co potwierdził W. G. w piśmie z dnia [...] czerwca 2018r. Podobnie jak i na sąsiedniej działce [...] były na niej również składowane materiały budowlane. Prawdą jest, że według dzielnika budowy przekazanie nieruchomości pod rozbudowę drogi gminnej nr [...] L miało miejsce w dniu [...]., nie jest jednak jasne na jakiej podstawie wspomniane przekazanie miało miejsce. Tym bardziej, że w piśmie z dnia [...] maja 2021r. W. G. sam stwierdził, że "nie prowadził żadnych czynności związanych z przejęciem nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę niezabudowaną o numerze [...] obr. Dominów , gmina G. z uwagi na brak konieczności". Nie sprecyzowano jednaj o jaki brak konieczności chodzi. Potwierdza to jednak, że inwestor faktycznie działką dysponował i posiadał ją w posiadaniu jeszcze przed wydaniem decyzji z [...]. Wbrew natomiast forsowanej tezie, jak już wspomniano, skarżący nie musiał składać oświadczenia o jej wydaniu. Warto również zauważyć, że organ w żadnym miejscu nie wyjaśnił, dlaczego mimo braku konieczności przejęcia nieruchomości rozpoczęcie robót miało miejsce dopiero w marcu 2018r., a więc już po upływie terminów wskazanych w art. 18 ust. 1 e spec ustawy. Nieuzasadniony jest natomiast zarzut niezawiadomienia o oględzinach nieruchomości przez biegłego. Jak już wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2016r. ( II OSK1829/14 , także w wyroku z 24 stycznia 2020r. II OSK 1307/19 opubl. w CBOSA ) sporządzenie na piśmie operatu szacunkowego poprzedza szereg czynności, takich jak oględziny szacowanej nieruchomości, oględziny innych podobnych nieruchomości oraz analiza rynku nieruchomości. Czynności te służą uzyskaniu przez rzeczoznawcę majątkowego danych, na podstawie których przedstawia on w formie pisemnej (w operacie szacunkowym) swoją opinię co do wartości nieruchomości. Nie są więc równoważne z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. Nie dotyczą ich zatem rygory określone w art. 79 kpa, a organ administracji nie ma obowiązku zawiadamiać strony postępowania o miejscu i terminie dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego czynności przygotowawczych, służących sporządzeniu operatu szacunkowego, takich jak np. oględziny szacowanej nieruchomości. Tych czynności przygotowawczych nie dotyczy też art. 79 § 2 kpa, z którego wynika, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego. Podkreślenia natomiast wymaga, że wymogi postępowania dowodowego określone w art. 79 kpa są spełniane w przypadku dowodu z operatu szacunkowego w ten sposób, że organ administracji jest zobowiązany zawiadomić stronę postępowania o tym, iż taki operat sporządzono i złożono do akt sprawy, a strona postępowania może się z nim zapoznać. Bez wątpienia organ tego obowiązku dochował zawiadamiając skarżącego pismem z dnia [...] listopada 2020r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 kpa. Co więcej 25 listopada 2020r. na adres elektroniczny A. B., po wcześniejszej rozmowie telefonicznej ze skarżącym, przesłano scan operatu, po otrzymaniu którego skarżący złożył swoje zastrzeżenia. Z pisma z dnia [...] grudnia 2020r. wynika, że dostarczono mu również wyjaśnienia rzeczoznawcy złożone w piśmie z dnia [...] grudnia 2020r. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot wpisu od skargi w kwocie 181 złotych.