II SA/Wa 2880/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. J. decyzją z [...] lipca 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 kwietnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), odmówiło skarżącemu udostępnienia: 1. porządku obrad, listy obecności, pojętych uchwał, protokołu posiedzeń i głosowań, ewentualnie protokołów komisji wnioskowych i skrutacyjnych – z posiedzeń Zgromadzenia Ogólnego Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, które odbyły się w 2021 r., 2. rocznego sprawozdania Zarządu Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z wykonania powierzonych zadań (za 2019 i 2020 r.) 3. zbiorczej informacji z działalności samorządowych kolegiów odwoławczych i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (za 2019 i 2020 r.), zgodnie z jego wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na orzecznictwo dotyczące informacji przetworzonej (m. in. wyroki NSA z 30 października 2008 r. I OSK 951/08, z 21 sierpnia 2011 r. I OSK 792/11, z 9 grudnia 2010 r. I OSK 1768/10), podał, że udostępnienie skarżącemu żądanych informacji wymagałoby wyszukania dokumentów z okresu 2 lat, ich analizy, ewentualnej anonimizacji i zeskanowania. Oznacza to, że informacja, której domaga się skarżący stanowi informację publiczną przetworzoną, a więc taką, która nie istnieje w określonym kształcie i treści i ma zostać wypracowana specjalnie dla wnioskodawcy, na podstawie kryteriów przez niego wskazanych i której udostępnienie wymaga wykazania interesu publicznego. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien, zdaniem organu, wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie daje mu realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Według organu wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz że jego żądanie jest umotywowane interesem społecznym. J. J. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2021 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości skutkującym stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zdaniem skarżącego, z art. 19 i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 2 u.s.k.o. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że organem właściwym do rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej skierowanych do samorządowego kolegium odwoławczego jest prezes tego kolegium, nie zaś kolegium orzekające w składzie trzyosobowym. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podniósł, że z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wynika, że samorządowe kolegium odwoławcze działa w składzie trzyosobowym wówczas gdy działa jako organ wyższego stopnia (w rozumieniu k.p.a. i Ordynacji podatkowej) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a także w sprawach określonych w odrębnych ustawach (np. w ustawie o gospodarce nieruchomościami w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego). Wszystkie inne pozostałe czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, zostały przez ustawodawcę powierzone prezesowi kolegium na mocy przepisu art. 11 ust. 2 tej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (w powołanym przepisie posłużono się zwrotem "w szczególności"). To zaś oznacza, zdaniem skarżącego, że rozpatrywanie skierowanych do samorządowego kolegium odwoławczego wniosków o udostępnienie informacji publicznej jest kompetencją prezesa kolegium reprezentującego kolegium na zewnątrz, a nie samego kolegium orzekającego w składzie trzyosobowym (wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1116/17, WSA w Poznaniu z 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 743/18). Prezes kolegium jako organ reprezentujący kolegium na zewnątrz (lub członek kolegium działający z jego upoważnienia) udostępnia informację publiczną i nie ma podstaw do przyjęcia, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej właściwy jest trzyosobowy skład orzekający. Nie można bowiem uznać za prawidłowe stanowisko, wedle którego w zależności od treści rozstrzygnięcia do załatwienia tej samej sprawy właściwe są dwa organy. Taka wykładnia przepisów stoi w rażącej sprzeczności z art. 1, art. 2, art. 11 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 2 u.s.k.o. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (np. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 1994 r., sygn. akt W 7/94, Dz. U. z 1994 r. nr 62, poz. 264) Z tych wszystkich względów, w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej SKO w składzie trzyosobowym jest właściwe do rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej wyłącznie w przypadku, gdy działa jako organ wyższego stopnia, czyli w sprawach kiedy rozpatruje odwołanie od decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej wydanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w przypadku, jak w niniejszej sprawie, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest skierowany do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwym do jego rozpatrzenia, a więc również wydania ewentualnej decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest prezes tego kolegium, który reprezentuje kolegium na zasadzie art. 11 ust. 1 pkt 1 u.s.k.o. i wykonuje czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej (w tym przypadku art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) niezastrzeżone dla składu orzekającego. Ewentualna właściwość trzyosobowego składu orzekającego do rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej musiałaby wynikać wyłącznie z przepisu szczególnego, a przepisu takiego aktualnie nie ma. Zdaniem skarżącego, nie ma również podstaw do wywodzenia właściwości trzyosobowego składu orzekającego do rozpatrywania wniosków złożonych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z art. 18 ust. 1 u.s.k.o. Powołany przepis reguluje orzekanie przez kolegium w składzie trzyosobowym wyłącznie w sytuacjach, o których mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 2 u.s.k.o. J. J. zarzucił ponadto organowi naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę udzielenia informacji oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez błędne przyjęcie, że informacja objęta jego wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. stanowi informację publiczną przetworzoną oraz że ciężar w wykazaniu szczególnie istotnego interesu publicznego spoczywa na wnioskodawcy. W skardze do Sądu J. J. sformułował również zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do organów prowadzących postępowanie, niedostateczne i nieprzekonujące wyjaśnienie przesłanek, na których oparł się organ wydając decyzję oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a., poprzez nieumieszczenie w jej uzasadnieniu imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udzielenie informacji. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę podało, że zarzut wydania decyzji przez organ niewłaściwy jest "całkowicie niezasadny". Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 16 ust. 1 i ust. 2 stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji oraz że stosuje się do niej k.p.a. (z modyfikacjami określonymi w tym przepisie), nie zawiera przepisów szczególnych dotyczących ustalenia właściwości organów w sprawach wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i nie zawiera przepisu szczególnego, który upoważniałby prezesa kolegium do wydawania takich decyzji. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium. Ustawodawca zastrzegł jednak, iż przepisy szczególne mogą stanowić inaczej. Za taki przepis należy uznać art. 20 powołanej wyżej ustawy, w myśl którego w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego, prezes kolegium wydaje postanowienie sygnalizacyjne, którego odpisy przekazuje organowi jednostki samorządu terytorialnego oraz – odrębnie - komisji rewizyjnej odpowiednio rady gminy, powiatu albo sejmiku województwa oraz właściwemu wojewodzie. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.s.k.o. prezes kolegium poza czynnościami określonymi w art. 11 ust. 1 wykonuje także czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem kolegialnym i zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.k.o. decyzje kolegium wydawane są w składach trzyosobowych i są zastrzeżone dla składu orzekającego. W ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych brak jest przepisu, który umocowywałby prezesa do wydawania decyzji jednoosobowo, a jedynym rozstrzygnięciem wydawanym przez prezesa jest postanowienie sygnalizacyjne, o którym mowa w art. 20 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Z powyższych przepisów nie można wywieść, że organem właściwym do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest prezes kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Samorządowe kolegium odwoławcze jest organem administracji publicznej, którego ustrój i zadania określa ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy prezes kolegium jest organem kolegium, który zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 kieruje pracami kolegium i reprezentuje je na zewnątrz. Natomiast według art. 11 ust. 2 ustawy prezes kolegium wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego. Udostępnienie informacji publicznej należy do kompetencji organów administracji publicznej, w tym przypadku SKO. Te kompetencje nie zostały zastrzeżone dla składu orzekającego SKO. Z przepisów tych wynika zatem, że obowiązki przewidziane ustawą o dostępie do informacji publicznej, polegające na udostępnianiu informacji publicznej ciążą na prezesie samorządowego kolegium odwoławczego. Samorządowe kolegium odwoławcze działa natomiast w składzie trzyosobowym, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, jeżeli działa jako organ wyższego stopnia w rozumieniu ustaw - Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 u.s.k.o.) oraz w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach (art. 1 ust. 2 u.s.k.o.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przyznaje Kolegiom jako organom orzekającym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej kompetencji do załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została podpisana przez trzech członków SKO, czyli przez organ, który stosownie do art. 1 ust. 1 u.s.k.o. jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Nie ma przepisu prawnego, który przyznawałby składom orzeczniczym SKO kompetencji w zakresie udzielania dostępu do informacji publicznej. Z tych powodów Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości , tj. art. 20 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, które to naruszenie stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z uwagi na nieważność decyzji z przyczyn formalnych, Sąd nie oceniał jej pod kątem merytorycznym. Stąd nie odniósł się do zarzutów skargi, w tym nie oceniał zasadności kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Mając to wszystko na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 1 k.p.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od SKO na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na kwotę tę składa się wyłącznie uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.