III SA/Łd 927/21

Dnia 5 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Asesor WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. AS wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, ZUS, organ) z [...]r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z [...]r. nr [...]umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 14 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Zaskarżoną decyzję Zakład wydał, przyjmując następujący stan faktyczny i prawny: AS zwrócił się 14 kwietnia 2020 r. do Zakładu z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, m.in. za maj 2020 r. Decyzją z [...] Zakład, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19), umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 14 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji powołano przepisy art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, podkreślając, że płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za maj 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Ponadto, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W związku z tym, że pomimo obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., na koncie wnioskodawcy 30 czerwca 2021 r. nie zanotowano deklaracji za maj 2020 r. (dokumenty te zaewidencjonowano w ZUS po wymaganym terminie, tj. po 13 lipca 2020 r.), ZUS umorzył postępowanie w sprawie przedmiotowego wniosku. [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, informując, m.in. że otrzymał zwolnienie z opłacenia składek za marzec i kwiecień 2020 r. Kiedy wszedł 13 lipca 2020 r. na portal ZUS, żeby przesłać deklarację za czerwiec 2020 r., zobaczył, że brakuje deklaracji za maj 2020 r. Natychmiast ją wysłał, ale było już po terminie, tj. po 30 czerwca 2020 r. Obecnie są złożone wszystkie konieczne deklaracje do czerwca 2020 r. i opłacone wszystkie składki. Wskazaną na wstępie decyzją z [...]. Zakład, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy decyzję z [...]W uzasadnieniu decyzji powołano przepis art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, który stanowi, że od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Kodeks postępowanie administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. ZUS ponownie zacytował art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Zakład stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r., ponieważ jako osoba prowadząca działalność gospodarczą ma zgłoszonych do ubezpieczenia pracowników i jest zobowiązany do składania miesięcznych deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA wraz z raportami imiennymi za ubezpieczonych. W związku z tym utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze z 9 listopada 2020 r. AS zaskarżył decyzję ZUS z [...] r., podnosząc, że ustawodawca wprowadzając tarczę antykryzysową miał na uwadze pomoc mikrofirmom w czasie pandemii poprzez zwolnienie ich z płacenia składek ZUS za pracodawcę i pracownika, należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Zdaniem skarżącego, z pewnością nie chodziło ustawodawcy o to, aby "zaoszczędzić" część tych składek, odmawiając pracodawcom zwolnienia z ich płacenia z powodu niewielkich opóźnień w złożeniu deklaracji ZUS za maj 2020 r. (złożonej 13 lipca 2020 r.). Opóźnienie to spowodowane było przekonaniem skarżącego, że deklaracja została złożona już wcześniej i dopiero po czasie zauważył w komputerze brak jej wysłania. Nie było to celowe, wszystkie deklaracje ZUS zawsze składał w terminie. Skarżący prowadzi firmę, zatrudniającą jednego pracownika i utrzymuje jego zatrudnienie cały czas, płaci składki i składa deklaracje w terminie. Skarżący jest już na emeryturze i zaoszczędzenie 1453,20 zł (tyle wynosi składka ZUS za maj 2020 r.) jest znaczące. Skarżący uważa, że nakazanie mu jej zapłaty (z powodu małego uchybienia) jest zbyt wysoką karą w stosunku do przewinienia. Decyzja ZUS narusza w pewien sposób zamysł ustawodawcy, aby pomóc jak największej ilości małych firm w trudnych czasach pandemii COVID-19. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Ponadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę, w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odwoławcza została podjęta z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia go przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że decyzja ZUS z [...]., umarzająca postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r., nie zawiera cech decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzja powinna zawierać, m.in. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Tymczasem orzeczenie, od którego skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie posiada podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a tym samym nie posiada podstawowego elementu pozwalającego na zakwalifikowanie jej jako decyzji administracyjnej. Zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w ww. przepisie. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 1981, sygn. akt SA 791/81, LEX nr 9638 oraz w wyroku z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, LEX nr 10683). W świetle powyższego wywodu uznać należy, że niezbędnym elementem decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji w imieniu organu. Ujęcie decyzji administracyjnej jako oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, bowiem dopiero po złożeniu podpisu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej (vide: wyrok NSA z 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, LEX nr 10777). Podpis służy przede wszystkim do identyfikacji osoby go składającej oraz do ustalenia treści złożonego przez nią oświadczenia woli (vide: Z. Radwański, Prawo cywilne - cześć ogólna, Warszawa 1997, s. 199). Brak podpisu pod decyzją administracyjną powoduje, że stanowi ona jedynie projekt decyzji, który nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i to mimo doręczenia go stronie jak w niniejszej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, które przedstawił organ, a które były też w jego posiadaniu (w niniejszej sprawie łącznie zszyte są dokumenty dotyczące postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji) znajduje się dokument nazwany decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] umarzający postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 14 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r., który nie został opatrzony podpisem, a zatem stanowi jedynie projekt decyzji. Wskazać trzeba, że jeżeli organ administracji publicznej nie podpisał decyzji, to na podstawie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z tego powodu, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] nie zawiera cech decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., II GSK 1410/16, LEX 2561385). Zgodnie zaś z art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej ustawy COVID-19), od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że rozpoznanie przez ZUS przedmiotowej sprawy i utrzymanie w mocy projektu, a nie decyzji I instancji, nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji ZUS powinien wydać postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zastosuje się do wskazań co do dalszego postępowania, uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia stron, co do możliwości technicznych uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu. AB/