II SA/Po 277/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...],[...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...],[...], uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...], znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku strzelnicy sportowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce oznaczonej numerem ewid. [...] obręb geodezyjny [...], S. oraz odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Rozstrzygniecie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] stycznia 2020 r. M. B. (dalej również jako: "inwestor" albo "skarżący") wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku strzelnicy sportowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w zabudowie usługowej na działce o numerze ewid. [...] obręb geodezyjny [...], gmina S. (dalej również jako: "inwestycja"). W wyniku rozpoznania złożonego wniosku Wójt [...] M. (dalej również jako: "Wójt" albo "organ I instancji") wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji dla opisanej powyżej inwestycji. W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując na wadliwość sporządzonej analizy urbanistycznej oraz konieczność przedłożenia przez inwestora dokumentów wskazujących na możliwość dokonania przyłącza do sieci elektrycznej oraz sieci wodociągowej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy inwestor dostarczył kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 o zasięgu umożliwiającym prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, oświadczenie w sprawie zapewnienia dostawy energii elektrycznej oraz oświadczenie o zapewnieniu dostawy wody dla wnioskowanej inwestycji. W toku postępowania, na kopii mapy zasadniczej wyznaczono obszar analizowany zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"). Działka oznaczonej nr ewid.[...] położona w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...], objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada szerokość frontowej granicy ok. 29,0 m. wobec czego wyznaczono obszar analizowany w odległości 87,0 m. Analizą objęto działki zabudowane położone w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...] ozn. nr ewid.[...]. Po dokonaniu oceny przedłożonej analizy Wójt [...] M. decyzja z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku strzelnicy sportowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce oznaczonej numerem ewid. [...] obręb geodezyjny [...], S. . Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. K. i P. K.. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. zwróciło się do inwestora wskazując, że z jego wniosku wynika, że stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki ma wynosić 50%. Tymczasem działki w wyznaczonym obszarze analizowanym, zabudowane są budynkami w zabudowie usługowej, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i w zabudowie zagrodowej w gospodarskie rolnym. Z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi ok. 17,25%. W analizie urbanistycznej wskazano, iż z uwagi na fakt, iż działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] zabudowane są innym niż wnioskowany rodzaj zabudowy i stanowią w znacznej większości grunty orne, przy ustalaniu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oparto się na analizie dotyczącej istniejącej zabudowy na działkach oznaczonej nr ewid.[...] i [...]. Maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy organ I instancji ustalił na poziomie umożliwiającym realizację na działce oznaczonej nr ewid.[...] zabudowy o tej samej powierzchni zabudowy, jak na działce oznaczonej nr ewid.[...] Z uzasadnienia decyzji wynika, iż przy realizacji inwestycji i zagospodarowaniu działki należy zachować maksymalną powierzchnię zabudowy terenu objętego decyzją – 50%. Tymczasem największy wskaźnik zabudowy dotyczy zabudowy usługowej na działce nr [...] i wynosi 33%. Projektowana zabudowa miałaby natomiast zająć, zgodnie z wnioskiem 50% powierzchni przedmiotowego terenu. Kolegium w oparciu o informacje o działce nr [...] wstępnie ustaliło, iż powierzchnia zabudowy wszystkich budynków na powyższej działce (wraz z planowanym budynkiem) wyniesie około 48%. Powyższych wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji nie tylko znacząco przekracza średni wskaźnik zabudowy, ale ponadto jest większy niż maksymalny wskaźnik zabudowy dla zabudowy usługowej (33%). Natomiast średni wskaźnik wielkości zabudowy dla zabudowy usługowej, czyli zabudowy wnioskowanej w niniejszej sprawie, wynosi 31,5%. W związku z powyższym Kolegium wezwało inwestora do wyrażenia swojego stanowiska w tym zakresie, co do ewentualnej zgody na inny charakter zabudowy, poprzez modyfikację wniosku w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. W odpowiedzi na powyższe pismo inwestor pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wskazał, że nie jest w stanie zmienić parametrów wnioskowanej inwestycji. Inwestor – odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych wskazał, że sam fakt zwiększenia aktualnego wskaźnika zabudowy działki przez inwestora, które doprowadzi do przekroczenia średniego wskaźnika intensywności zabudowy na danym ternie nie oznacza per se niemożności ustalenia tego parametru zgodnie z wnioskiem inwestora. Dodatkowo inwestor wskazał, że uprzednio działki nr [...] stanowiły jedną działkę. W wyniku nabycia tej nieruchomości przez dwóch nabywców przedmiotowa działka następnie podzielona na dwie działki odpowiednio o numerze [...] i [...]. Co przy tym istotne, formalnie do powierzchni działki nr [...] zaliczany jest pas gruntu stanowiący w istocie drogę dojazdową do działki nr [...]. Powierzchnia tej drogi wynosi około 1200 m2. Okoliczność ta potwierdzona jest treścią aktu notarialnego, który inwestor jest w stanie przedstawić na żądanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zatem, dla prawidłowego określenia wskaźnika zabudowy działki nr [...] należy od ogólnej powierzchni działki odjąć tę powierzchnię, którą faktycznie zajmuje droga. W wyniku takiego działania faktyczny wskaźnik zabudowy działki nr [...] zostanie określony jako wartość 40%. Równocześnie inwestor wniósł o sporządzenie nowej analizy urbanistycznej względnie o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W tak ustalonym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało przywołaną na wstępie decyzję, odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku strzelnicy sportowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce oznaczonej numerem ewid. [...] obręb geodezyjny [...], S. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, który pozwala na wyznaczenie wskaźnika zabudowy z odstępstwem od średniego wskaźnika zabudowy, a nie z przekroczeniem maksymalnego wskaźnika zabudowy, co powoduje, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., 741 ze zm., dalej również jako: "ustawa"), ponieważ nie kontynuuje parametrów istniejącej zabudowy, tj. wskaźnika powierzchni zabudowy. Kolegium powtórzyło ustalenia dotyczące wskaźnika zabudowy i odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych wskazało, że niezgodna z przepisem jest sytuacja by dopuścić, gdy maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy dla działalności usługowej wynosi 33%, do realizacji inwestycji na działce inwestora zabudowy o maksymalnej powierzchni 50%. Wnioskowana powierzchnia zabudowy nie stanowi wskaźnika powierzchni zabudowy, tylko stanowi odniesienie możliwości zabudowy działki o nr ewid.[...], do istniejącej powierzchni zabudowy na działce [...] Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 17,35%. Najwyższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 33% (na nieruchomości o nr ewid.[...]), a najniższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 3,0% (na działkach o nr ewid. [...]). Wskaźnik zabudowy po realizacji przedmiotowej inwestycji, przyjmie wartość około 48% (powierzchnia zabudowy będzie wynosić 2120 m2). Wskaźnik wielkości powierzchni planowanej zabudowy jest więc niezgodny ze średnim wskaźnikiem obliczonym dla całego obszaru analizowanego, tj. 17,35% oraz jest niezgodny ze średnim wskaźnikiem wielkości zabudowy dla zabudowy usługowej, tj. 31,5%. Dodatkowo Kolegium wskazało, że nawet przy odliczeniu od ogólnej powierzchni działki [...] powierzchni drogi dojazdowej do działki nr [...], wskaźnik zabudowy dla działki [...] byłby określony na poziomie 40%, a średni wskaźnik zabudowy usługowej wyniósłby 35% (40% + 30% / 2). Powyższe wskazuje, iż nawet przychylając się do wniosku inwestora wskaźnik wielkości powierzchni planowanej zabudowy (48%), i tak byłby niezgodny ze średnim wskaźnikiem wielkości zabudowy usługowej, który wyniósłby wówczas 35 %. Kolegium zwróciło uwagę, że w przedmiotowej sprawie uprawniony urbanista, a w ślad za nim organ I instancji, odstąpił od wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego i wyznaczono go do 50% na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jako uzasadnienie do odstępstwa od średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że "Maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na poziomie umożliwiającym realizację na działce ozn. nr ewid.[...] zabudowy o tej samej powierzchni zabudowy, jak na działce ozn. nr ewid.[...]". Zdaniem Kolegium, w przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno- urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. W ocenie organu II instancji z treści analizy można co najwyżej wywnioskować, w jaki sposób możliwe jest dopasowanie zamiarów inwestora do istniejącej już zabudowy usługowej, natomiast w żaden sposób nie można wywnioskować, jak miałoby to służyć zachowaniu zastanego ładu przestrzennego, na który składa się przecież nie tylko zabudowa usługowa, ale także zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz niezabudowane grunty orne. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie należało również mieć na uwadze, że prawo do zagospodarowania terenu (wolność zagospodarowania terenu) jest limitowane zarazem względami ochrony interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), które mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kolegium zwróciło szczególną uwagę na potrzebę zachowania równowagi pomiędzy tymi interesami. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. B. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ww. przepisy uniemożliwiają wyznaczenie dla danej inwestycji wskaźnika zabudowy z takim odstępstwem od średniego wskaźnika zabudowy, które wiązać się będzie z przekroczeniem maksymalnego wskaźnika zabudowy na danym terenie, co w konsekwencji doprowadziło nie tytko do wykładni oczywiście sprzecznej z literalnym brzmieniem § 5 ust. 2 rozporządzenia (który wprost dopuszcza wyznaczenie innego - niż średni - wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, bez równoczesnego wprowadzenia ograniczenia, iż wskaźnik ten nie może być wyższy niż maksymalny wskaźnik zabudowy wyznaczony na danym terenie), ale przede wszystkim skutkowało naruszeniem art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego w wyniku nieprawidłowego i nazbyt rygorystycznego zastosowania przepisów wykonawczych do ustawy; 2. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez niewłaściwą ocenę co do zastosowania przepisów prawa materialnego, polegającą na nieuwzględnieniu w procesie wydawania decyzji prawa inwestora do zagospodarowania terenu oraz zasady ekonomicznego wykorzystania terenu, co skutkowało brakiem dokonania jakiejkolwiek analizy zmierzającej do ustalenia, czy w niniejszej sprawie odmowa wydania warunków zabudowy dla inwestycji naruszy wywodzone z prawa własności prawo skarżącego do zagospodarowania należącego do niego terenu oraz czy uniemożliwienie zabudowy tego terenu ponad średni wskaźnik zabudowy (określany jako 31,5%) nie będzie sprzeczne z efektywniejszym wykorzystaniem istniejącej infrastruktury technicznej i walorów ekonomicznych obszaru, a zamiast tego uznanie, iż odstąpienie od reguły zachowania ładu przestrzennego w oparciu o wyliczoną średnią powierzchnie zabudowy do powierzchni działku lub terenu nie może być uzasadnianie przez fakt, iż powierzchnia zabudowań na działce Skarżącego nawet po zrealizowaniu zamierzenia inwestycyjnego będzie stanowiła mniej niż połowę powierzchni działki (52 % powierzchni działki nadal pozostanie niezabudowane); 3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy o czym świadczy odwoływanie się do różnych wartości wskaźnika zabudowy mającego znaczenie dla planowanej przez skarżącego inwestycji; wybiórcze rozpatrzenie stanowiska skarżącego zaprezentowanego w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., brak dokonania jednoznacznej oceny sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej (Kolegium nie oceniło analizy urbanistycznej jako niejasnej, niekompletnej i nierzetelnej, a jedynie jako zawierającej "co najmniej niewystarczające uzasadnienie dla zastosowania odstępstwa" a pomimo to wezwało skarżącego do zmodyfikowania wniosku w zakresie paramentów planowanej inwestycji, dopuszczając tym samym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo przekroczenia wartości ustalonych w sprawie średnich wskaźników zabudowy, co przecież zgodnie z przepisami powinno mieć uzasadnienie w treści niewadliwej analizy urbanistycznej); poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający skarżącemu jednoznaczne ustalenie, faktów, które organ II Instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zwłaszcza, że zasadnicza część uzasadnienia sprowadza się do cytowania zgromadzonych w sprawie dokumentów; 4. naruszenie art. 89 § 1 i 2 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w ramach której możliwe byłoby przyspieszenie i uproszczenie postępowania, a zamiast tego uznanie, iż w sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenie rozprawy z udziałem stron postępowania, pomimo iż organ pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. zaproponował skarżącemu zmodyfikowanie wniosku w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, co oznaczało iż pomimo przekroczenia przez planowaną inwestycję zarówno średniego jak i maksymalnego wskaźnika zabudowy na danym terenie, organ dopuszczał ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, o ile parametry mieściłyby się w aprobowanym przez organ zakresie, a zatem w trakcie rozprawy administracyjnej skarżący mógłby dokonać stosownej modyfikacji (bez konieczności dalszej wymiany pism i bez ryzyka "nietrafienia" w oczekiwania organu); w przeciwnym wypadku uznać należałoby, że organ proponował, by skarżący zadeklarował, iż planowana przez niego inwestycja (budowa strzelnicy sportowej) będzie mieć powierzchnię nie większą niż 66 m2 (aby nie przekroczyć średniego wskaźnika zabudowy) lub nie większą niż 132 m2 (aby nie przekroczyć maksymalnego wskaźnika zabudowy), co z kolei oznaczałoby, iż pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. organ stworzył jedynie iluzoryczną możliwość modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku strzelnicy sportowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na należącej do Skarżącego nieruchomości; 5. naruszenie art. 50 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż organ pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się w sprawie i modyfikację wniosku w zakresie parametrów zabudowy, a skarżący nie wyraził zgody na ww. modyfikację, podczas gdy skarżący w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. potwierdził, iż gotów jest współpracować z organem na potrzeby wyjaśnienia wniosku oraz ewentualnej modyfikacji wniosku, stosownie do działań podejmowanych przez organ przy uwzględnieniu słusznych interesów skarżącego; 6. naruszenie art. 136 § 1 K.p.a. poprzez brak uwzględniania wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez zlecenie uprawnionemu urbaniście analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania celem ustalenia, czy w niniejszej sprawie w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki możliwe jest wyznaczenie wskaźnika innego niż średni (tj. wskaźnika na poziomie 48%-50%), uwzględniającego uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, a jeśli tak, to jakie względy przemawiają za takim rozwiązaniem, a zamiast tego z jednej strony uznanie, że materiał dowody jest kompletny i nie wymaga czynienia dodatkowych ustaleń, z drugiej zaś zauważenie, iż przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna uzasadnia zastosowanie odstępstwa od wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika w sposób "co najmniej niewystarczający", a pomimo to umożliwienie skarżącemu modyfikacji wniosku w zakresie parametrów powierzchni zabudowy, co w każdym przypadku doprowadziłoby do przekroczenia maksymalnego wskaźnika zabudowy terenu (wszak planowana przez skarżącego budowa budynku strzelnicy sportowej wraz z instalacjami urządzeniami technicznymi nie mogłaby zmieścić się na powierzchni 66m2 a nawet 132 m2); 7. naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, pomimo reprezentowania skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika, co skutkowało skróceniem czasu potrzebnego na sporządzenie skargi na decyzję wywołanego koniecznością przekazania orzeczenia pełnomocnikowi przez skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, w odwołaniu do orzeczeń sądów administracyjnych, że sam fakt zwiększenia aktualnego wskaźnika zabudowy działki przez inwestora, które doprowadzi do przekroczenia średniego wskaźnika intensywności zabudowy na danym ternie nie oznacza per se niemożności ustalenia tego parametru zgodnie z wnioskiem inwestora. Zdaniem skarżącego, organ II instancji wadliwie przyjął, że zasada dobrego sąsiedztwa oznacza bezwzględny obowiązek kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Kolegium bowiem wprost powołało się na niespełnienie przez skarżącego owego obowiązku kontynuacji istniejących wskaźników zabudowy. Co więcej z treści uzasadnienia decyzji wynika, iż prgan odwoławczy nie tylko potraktował przepisy rozporządzenia tak, jak gdyby miały one pierwszeństwo przed ustawą, a zwłaszcza Konstytucją, ale w swojej interpretacji w sposób nieuprawniony ograniczył prawo do zabudowy, poprzez przyjęcie - wbrew literalnemu brzmieniu § 5 ust. 2 rozporządzenia - iż planowana przez inwestora inwestycja w żadnym przypadku nie może doprowadzić do zabudowania należącej do niego działki na poziomie wyższym niż maksymalny wskaźnik zabudowy ustalony dla danego terenu. Tymczasem, z literalnej treści cytowanej normy rozporządzenia wynika, iż ustawodawca przewidział możliwość zabudowy danej działki na poziomie wyższym niż średni wskaźnik zabudowy danego terenu, bez równoczesnego wprowadzenia jakichkolwiek dodatkowych ograniczeń w tym zakresie. Dzięki temu rozporządzenie pomimo daleko idącej ingerencji w prawo własności (poprzez ograniczanie prawa do zabudowy) zachowuje swój elastyczny charakter i w zależności od okoliczności konkretnego przypadku pozwala nie tylko na zabudowę działki powyżej średniego wskaźnika zabudowy wyznaczonego na danym terenie, ale nawet powyżej maksymalnego wskaźnika zabudowy. W dalszej części skargi podniesiono, że skarżący był gotów zmodyfikować wniosek w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Dążył jednak do tego, aby modyfikacja ta była zgodna z wyważonym interesem skarżącego, interesami osób trzecich oraz potrzeba zachowania ładu przestrzennego na danym terenie. Stad też nie chciał przedstawiać kolejnych propozycji nie mających oparcia w treści prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej, nie wiedząc przy tym, na jakie odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy Kolegium wyrazi zgodę. Wszak skarżący wierzył, że skoro Kolegium zwróciło się do niego z propozycja modyfikacji wniosku, to nie zmierzało do tego, aby skarżący zmodyfikował swój wniosek poprzez dostosowanie planowanej zabudowy do średniego wskaźnika zabudowy wyznaczonego dla danego terenu (tj. 31,5 %) i tym samym zadeklarowanie, iż powierzchnia planowanej przez skarżącego strzelnicy sportowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi wynieść miała 66 m2. Działanie takie naruszałoby standardy określone w art. 7 K.p.a, poprzez w istocie pozorne danie szansy skarżącemu na zmodyfikowanie wniosku. Równocześnie Kolegium nie oceniło analizy urbanistycznej jako niejasnej, niekompletnej i nierzetelnej, a pomimo to nie podzieliło opinii organu I instancji i wezwało skarżącego do zmodyfikowania wniosku w zakresie paramentów planowanej inwestycji. A tymczasem przekroczenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, stosownie do treści § 5 ust. 2 rozporządzenia powinno zostać każdorazowo uzasadnione w treści analizy niewadliwej analizy urbanistycznej. Stąd, w ocenie skarżącego rozważenia wymagało, czy gdyby skarżący zmodyfikował swój wniosek w ten sposób, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczony zostałby na poziomie (33% - tj. na poziomie wyznaczonego maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy lub na poziomie "hipotetycznie" ustalonych wskaźników o wartości 35 % lub 40%) to organ II Instancji utrzymałby w mocy decyzję Organu I Instancji czy też uznałby, że konieczne jest przeprowadzenie nowej analizy urbanistycznej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2020 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku strzelnicy sportowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce oznaczonej numerem ewid. [...] obręb geodezyjny [...], S. oraz odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wydanych decyzji należy zauważyć, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA). W powyższym zakresie Sąd podziela stanowisko zajęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści zaskarżonej decyzji, wskazujące, że decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zabudowy dominującej na terenie analizowanym, gdyż decyzja powyższa, jako decyzja deklartoryjna, stanowi jedynie potwierdzenie możliwości realizacji danej inwestycji z uwagi na istniejący już rodzaj zabudowy. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, a wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Sąd podziela przy tym stanowisko czym innym jest urbanistyczne "przełamanie" ogólnej kontynuacji zabudowy na danym obszarze, a czym innym próba tworzenia zabudowy odbiegającej od zabudowy zastanej. To ostatnie nie może być akceptowane, gdyż w przeciwnym przypadku doszłoby do wypaczenia funkcji, jakim instytucja warunków zabudowy służy. Przechodząc do merytorycznej oceny złożonej skargi, Sąd zauważa, że okoliczności faktyczne – opisane w części historycznej uzasadnienia, nie są przez strony kwestionowane. W szczególności żadna ze stron nie kwestionuje prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej, w tym wyznaczonego obszaru analizowanego. Również Sąd nie dostrzegł w powyższym zakresie wadliwości prowadzonego postępowania, czy też wadliwości złożonego wniosku, w zakresie w jakim dyskwalifikowałoby to prowadzone postępowanie, a w konsekwencji wydane decyzje. Co umknęło obu organom administracji publicznej, to fakt, że przy ustalaniu parametrów dla zabudowy usługowej uwzględniono również działkę objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co stanowiło działanie wadliwe. Brzmienie art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. jest jasne i parametry nowej inwestycji ustala się na podstawie zabudowy występującej na działkach sąsiadujących. Okoliczność powyższa nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie powyższej działki w analizie urbanistycznej nie spowodowało zmiany kluczowych parametrów, na podstawie których dokonano oceny możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazują analiza akt sprawy, istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia warunki w zakresie kontynuacji wskaźnika powierzchni zabudowy. I tak, z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 17,35%. Najwyższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 33% (na nieruchomości o nr ewid.[...]), a najniższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 3,0% (na działkach o nr ewid. [...]). Wskaźnik zabudowy po realizacji przedmiotowej inwestycji, przyjmie wartość około 48 % (powierzchnia zabudowy będzie wynosić 2120 m2). Wskaźnik wielkości powierzchni planowanej zabudowy jest więc niezgodny ze średnim wskaźnikiem obliczonym dla całego obszaru analizowanego, tj. 17,35% oraz jest niezgodny ze średnim wskaźnikiem wielkości zabudowy dla zabudowy usługowej, tj. 31,5 % (obejmującym działki nr [...], a więc działkę objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy). W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym stosownie do treści § 5 ust. 2 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] stycznia 2022 r., a więc w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak powyżej wskazano, określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Konsekwentnie, odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, a autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Jak zasadnie wskazało Kolegium, w nawiązaniu do stanowiska sądów administracyjnych przesłanka "wynikania" z analizy zawarta nie tylko w § 5 ust. 2 rozporządzenia nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego (por.m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. II SA/Po [...]). A zatem to z samej analizy urbanistycznej winny wynikać szczegółowe powody i uzasadnienie dla odstąpienia od wartości średniej - w tym przypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. W przedmiotowej sprawie – jak zasadnie wskazało Kolegium trudno doszukać się w sporządzonej analizie uzasadnienia dla możliwości zastosowania art. 5 § 2 rozporządzenia. Sąd podziela opinię, że za takowe nie może być bowiem uznane wskazanie w treści analizy, że maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na poziomie umożliwiającym realizację na działce oznaczonej nr ewid.[...] zabudowy o tej samej powierzchni zabudowy, jak na działce oznaczonej nr ewid.[...] Jednocześnie nie sposób jednak odmówić racji również skarżącemu, który argumentuje, że skoro urbanista dopuścił możliwość zastosowania odstępstwa, to odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wadliwa, gdyż de facto narusza przepisy rozporządzenia. Sąd zwraca uwagę, że przedmiotowa sprawa jest szczególna – o ile organ I instancji ustalił warunki zabudowy, o jakie wnioskował skarżący to następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o ten sam materiał dowodowy, a w szczególności nie zmienioną analizę urbanistyczną odmówiło skarżącemu wydania decyzji o warunkach zabudowy, kwestionując w istocie stanowisko urbanisty. Działanie powyższe uznać należało za przedwczesne. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy wniosków, które sformułował urbanista posiadający wiedzę specjalistyczną. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W skład tego projektu wchodzą właśnie "wyniki analizy", czyli wnioski wyprowadzone z danych o zabudowie i zagospodarowaniu otoczenia zebrane w ramach analizy urbanistycznej. Sąd podkreśla, że przygotowanie decyzji o warunkach zabudowy jest jedną z czynności profesjonalisty, jakim jest zawodowy urbanista. Pamiętać należy, że zgodnie z z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1117 ze zm.) wykonywanie zawodu urbanisty polega na projektowaniu zagospodarowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej, zgodnie z wymaganiami ładu przestrzennego, ochrony wartości architektonicznych i krajobrazowych, z wymaganiami ochrony środowiska, racjonalności struktur osadniczych i sieci infrastruktury oraz na edukacji w tym zakresie. Co więcej, urbanista odpowiada za swoje działania dyscyplinarnie i jest obowiązany "przestrzegać przy wykonywaniu czynności zawodowych obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej" (art. 41 pkt 1 ww. ustawy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze formułując tezę, że planowana inwestycja nie może być dopuszczona w oparciu o wyjątek z § 5 ust. 2 rozporządzenia podważa w istocie wnioski uprawnionego urbanisty, który w oparciu o analizę urbanistyczną wypowiedział się w powyższym zakresie jednoznacznie. Zwracając uwagi na oczywiste braki analizy urbanistycznej – zwłaszcza w zakresie braku uzasadnienia – Kolegium przedwcześnie uznało jednakże stanowisko urbanisty za ewidentnie błędne. W ocenie Sądu w przedmiotowym stanie faktycznym zasadne było wezwanie urbanisty do wyjaśnienia przesłanek dopuszczenia większej wielkości zabudowy, co w dalszej możliwości umożliwiłoby faktyczną ocenę jego wniosków. Innymi słowy, Kolegium, mając – w ocenie Sądu, uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości wyznaczonego wskaźnika powierzchni zabudowy, powinno starać się uzyskać stanowisko urbanisty. Takie działanie umożliwiłoby uzyskanie jednoznacznej odpowiedzi, czy wprowadzenie odstępstwa o jakim mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia jest umotywowane, co jest o tyle istotne, że jeżeli normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, Baza NSA). Dodatkowo powyższa teza zyskuje na znaczeniu przy zasadnej argumentacji skargi, że pomimo zgłoszonego wniosku o przeprowadzenie rozprawy, wniosek powyższy nie został rozpoznany. Jak wskazuje art. 89 § 2 K.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Niewątpliwie, wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie wiąże organu. Nie jest ona też formą realizacji wskazanej w art. 11 k.p.a. zasady objaśniania stronom przesłanek załatwienia sprawy. Funkcją rozprawy w postępowaniu administracyjnym jest jak najpełniejszego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza gdy wymaga tego udział świadków, biegłych lub przeprowadzenie oględzin. Jej celem nie jest więc wyjaśnianie stronom postępowania przesłanek, którymi kieruje się organ, ani polemika z jego stanowiskiem. Jednakże w sytuacji, w której jak zasadnie wskazał skarżący – przeprowadzenie rozprawy umożliwiłaby mu zaznajomienie się ze stanowiskiem Kolegium oraz skonfrontowanie z urbanistą, a w konsekwencji ewentualną zmianę złożonego wniosku, zasadnym było rozważanie skorzystanie z powyższej instytucji. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że stanowisko Kolegium, jako przedwczesne, zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co powoduje, że zaskarżona decyzja musiała zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawi o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane jest wezwać urbanistę do wyjaśnienia oraz wyczerpującego uzasadnienia przesłanek dopuszczenia większej wielkości zabudowy, niż średnia zabudowa występująca na terenie analizowanym, co w dalszej możliwości umożliwi faktyczną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, jak również do rozważania zasadności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę [...]- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.