II SAB/Gd 114/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie pozwolenia na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków oddala skargę. K. W. w dniu 29 lipca 2021 r. wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazując, że w dniu 9 kwietnia 2021 r. złożył za pośrednictwem platformy e-puap wniosek o wydanie pozwolenia na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków - dz.ew. nr [..] obr. [..] przy ul. M. w G. Po upływie terminu do załatwienia sprawy został wezwany listownie (mimo złożenia wniosku w formie elektroniczne) do przedstawienia dokumentu potwierdzającego prawo własności do działki. Uzupełnił brak bezzwłocznie. W dniu 9 maja 2021 r. złożył mailowo ponaglenie. Organ nie przekazał sprawy zgodnie z kpa do rozpatrzenia organowi wyższego stopnia - ponaglenie nie wywołało żadnej reakcji. Wielokrotnie interweniował skarżący telefonicznie. Organ nie zawiadomił o przedłużeniu postępowania i nie wyznaczył nowego terminu rozpoznania sprawy. W opinii skarżącego WKZ lekceważy wszelkie procedury administracyjne. W dniu 20 lipca 2021 r. wysłał skarżący tożsamą z niniejszą skargę na przewlekłość postępowania do organu, jednak nie wydaje mu się, aby został nadany jej bieg. Domaga się skarżący ukarania organu grzywną i zasądzenia na jego rzecz maksymalnej kwoty przewidzianej przepisami tytułem odszkodowania za naruszenie prawa do terminowego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ zrelacjonował przebieg postępowania wskazując, że w dniu 9 kwietnia 2021 r. do organu wpłynął wniosek K. W. w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego w formie decyzji administracyjnej na roboty budowlane planowane do przeprowadzenia na terenie wpisanym do rejestru zabytków, ponadto objętego ochroną konserwatorską w postaci uznania za pomnik historii - na działkach ew. nr [..], [..], [..] przy ul. M. w G. W dniu 20 maja 2021 r. organ wezwał wnioskodawcę do przedłożenia oryginału dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem (wyjaśnienie WKZ: w tym zakresie warunek formalny spełnia wypis/ wyrys z ewidencji gruntów, akt notarialny, odpis z księgi wieczystej; wymagany jest dokument w oryginale lub w formie uwierzytelnionej kopii / odpisu, dokonanego w sposób zgodny z art. 76a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego). Wnioskodawca uzupełnił wniosek przez e-puap w dniu 25 maja 2021 r. przedkładając skan aktu notarialnego, z którego wynika, iż wnioskodawca pozostaje w małżeńskiej wspólnocie majątkowej z I. W., a więc jest współwłaścicielem nieruchomości. W ocenie organu dowód ów był niewystarczający dla dalszego procedowania w sprawie, toteż w dniu 27 lipca 2021 organ zawiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpoznania. W ocenie WKZ, wymagany przez § 4 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia MKiDN z dnia 2 sierpnia 2018 roku w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków, dokument tytułu prawnego powinien być przedłożony w oryginale bądź uwierzytelnionej kopii. Wymogu tego nie spełnia skan dokumentu. Wnioskodawca w dniu 9 maja 2021 r. wystosował do organu maila z ponagleniem w celu rozpatrzenia sprawy, jednakże nie miał on charakteru oficjalnej skargi mającej być przekazaną do organu wyższej instancji. W dniu 20 lipca 2021 r. wnioskodawca wysłał do organu skargę na przewlekłość postępowania, a w dniu 29 lipca 2021 r. skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W ocenie organu, od momentu zakończenia postępowania wydaniem postanowienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania, organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż wnioskodawca nie zadośćuczynił wezwaniu organu do uzupełnienia wniosku. Stąd organ uznał skargę wnioskodawcy na przewlekłość postępowania za bezzasadną. Dodał WKZ, że w okresie od 2020 r. do czerwca br. podobnie jak wiele innych instytucji publicznych, pracował w trybie zdalnym, borykając się ponadto z wielomiesięcznymi nieobecnościami pracowników, przebywających na dłuższych zwolnieniach lekarskich, co spowodowane było m. in. skutkami epidemii Covid-19. Sprawy toczące się wówczas przed organem rozpatrywane były z opóźnieniem, nie wynikającym z celowego działania, ale z bardzo trudnej sytuacji kadrowej i zmienionej organizacji pracy urzędu w sytuacji kryzysowej związanej z pandemią. Wobec powyższego skarga jak i wniosek o wymierzenie grzywny są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 j.t., dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art. 119 § 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przystępując do merytorycznej oceny zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania wyjaśnić należy, że są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) znowelizowano art. 37 § 1 k.p.a. od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym przez skarżącego w trybie art. 37 k.p.a. w dniu 9 maja 2021 r., został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Istota sporu sprowadza się w przedmiotowej sprawie do oceny tego, czy Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu opisanego na wstępie wniosku z 9 kwietnia 2021 r. o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10m3, pomostu o długości całkowitej do 25 m i wysokości liczonej od korony pomostu do dna akwenu do 2,5 m oraz zjazdu z drogi gminnej - ul. M. na działkę: lokalizacja G., ul. M., dz. Nr [..]. Wobec niezastosowania się do wezwania do wykazania tytułu prawnego do nieruchomości objętej planowanymi robotami budowlanymi organ konserwatorski 27 lipca 2021 r. zawiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Podkreślić wypada, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., według którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wniosek z 9 kwietnia 2021 r. dotyczył pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na terenie objętym ochroną konserwatorską. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.). dalej jako "u.o.z.o.z." pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. W myśl zaś art. 36 ust. 5 u.o.z.o.z. pozwolenie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł do korzystania z zabytku. Tym samym znajduje umocowanie w przepisach wezwanie z 20 maja 2021 r. wystosowane przez organ ochrony zabytków, czynność ta była uzasadniona okolicznościami sprawy. Szczegółowa procedura wydawania pozwolenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków uregulowana została w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (tekst jedn. - Dz. U. z 2021 r. poz. 81), dalej jako "rozporządzenie". W myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych zawiera: 1. imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy; 2. wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca położenia; 3. wskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem, o ile jest założona. Zgodnie z ust. 2 do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się: 1. projekt budowlany, część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo program robót budowlanych, 2. dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem. W sprawie niniejszej przyjęto, że podanie obarczone było brakiem formalnym polegającym na braku dokumentów świadczących o posiadaniu przez wnioskodawcę tytułu prawnego do terenu, na którym planowane są roboty budowlane. Niesporne jest, że wniosek nie zawierał dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem (§ 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Skarżący na wezwanie organu uzupełnił wniosek o akt notarialny, z którego wynika tytuł prawny do działki nr [..] w obrębie [..]. Jednakże skarżący nie przedstawił dokumentu, z którego wynika tytuł prawny do działki nr [..], przez którą planuje budowę pomostu. Natomiast w ocenie Sądu nie było wymagane udokumentowanie tytułu prawnego do działki [..]. Jak bowiem wynika z mapy załączonej do wniosku o prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków działka ta jest działką drogową w bezpośrednim sąsiedztwie z działką skarżącego. Zdaniem składu orzekającego zasadnie organ wystosował do skarżącego wezwanie wskazując w nim wprost, że domaga się okazania oryginału dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem. Stąd słusznie organ uznał, że wniosek nie jest kompletny i nie można nadać mu biegu. Zestawiając zaś daty podejmowanych czynności przez organ w tym zakresie wskazać należy, że wniosek wpłynął w dniu 9 kwietnia 2021 r. i wprawdzie organ pierwsze wezwanie wystosował dopiero w dniu 20 maja 2021 r., na które skarżący odpowiedział 25 maja 2021 r. Ponaglenie skarżący wystosował 9 maja 2021 r., a w dniu 29 lipca 2021 r. skierował do sądu skargę na przewlekłość postępowania. W dniu 27 lipca 2021 r. organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Sekwencja przedstawionych czynności procesowych organu w niniejszej sprawie nie wskazuje na opieszałość, nieskuteczność czy nieefektywność podejmowanych przezeń działań skutkujących nieuzasadnionym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, co z kolei prowadzi do wniosku, że organ nie dopuścił się w kontrolowanej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto, jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę, od marca 2020 r. w kraju istnieje specyficzna sytuacja związana z pandemią wirusa SARS-CoV-2, która wpłynęła na działania procesowe organu, znacznie je ograniczając. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.