IV SA/Wa 3334/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczlności odwołania oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]nr [...]z [...]października 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z [...]maja 2015 r. Starosta Powiatu [...] (zwany dalej: Starosta, organ I instancji), po rozpoznaniu wniosku [...]S.A. z siedzibą w [...] (zwany dalej: inwestor, wnioskodawca), orzekł o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 0,4196 ha, położonych na działkach z obrębów ewidencyjnych [...], [...], [...], gmina [...], przewidzianych w miejscowym planie gospodarowania przestrzennego Gminy [...]pod budowę linii energetycznej 400 kV [...]- [...]. K.W. (zwana dalej: skarżąca) złożyła odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Na wezwanie organu administracji strona w terminie 7 dni uzupełniła braki formalne wniosku o przywrócenie terminu. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot zaskarżenia postanowieniem z [...]października 2017 r. Kolegium, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 28, art. 127 § 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekło o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podało, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje z urzędu czynności mające celu ustalenie, czy dany środek zaskarżenia, a w tym konkretnym przypadku odwołanie jest prawnie dopuszczalne. Mogą bowiem zaistnieć takie sytuacje, że odwołanie będzie niedopuszczalne z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu tego rodzaju środka zaskarżenia. W żadnym wypadku nie łączy się ona z badaniem merytorycznej zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Stwierdziło, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka niedopuszczalności odwołania skarżącej, wynikająca z przyczyny o charakterze podmiotowym. Zasadniczą okolicznością determinującą sposób rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jest to, iż zgodnie z przepisem art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy tylko stronie. Z ustawowej regulacji (art. 28 k.p.a.) wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem stanowiąca przedmiot odwołania decyzja Starosty w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie jest ona bowiem właścicielką, ani też nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętej przedmiotową decyzją organu I instancji, tzn. nie jest stroną postępowania. Kolegium wskazało nadto, iż wraz z odwołaniem skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji Starosty. Jednakże postanowieniem z [...] października 2017 r. organ odwoławczy odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji organu I instancji. Decyzja Starosty stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji wobec niewniesienia od niej odwołania przez strony postępowania administracyjnego. W takim przypadku zastosowanie ma art. 134 k.p.a., który stanowi, iż organ: odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane postanowienie skarżąca wniosła o jego "zmianę" lub uchylenie. Wydanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 6 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu; 2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżąca podała, że odmowa przyznania jednostce statusu strony wymaga i może być wprowadzenia z obowiązujących przepisów prawa przy ustaleniu, że istniejący w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznemu zapisanemu w normie prawnej wykluczenia podstaw prawnych udzielenia tej ochrony. Według regulacji art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 k.p.a. ustanawia przesłankę materialnoprawną przyznania jednostce statusu strony- przesłankę interesu (obowiązku prawnego). Podstawą wprowadzenia interesu prawnego są normy materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, zwana dalej: p.b.), stronami w postępowaniu w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Przyjęte rozwiązanie w tak rozumianym pojęciu ustanawia przesłankę przyznania statutu strony użytkownikowi wieczystemu, zarządcy nieruchomości, o ile nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie stanu faktycznego, czy nieruchomość znajduje się w obszarze odziaływania obiektu przyjmując, że wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych, może mieć istotny wpływ na interes prawny skarżącej. Wymaga to sprawdzenia i podjęcia szeregu czynności procesowych, które może podjąć Sąd w toku postępowania i w każdym jego stadium, aby określić stan faktyczny. Skarżąca uważa, że ma interes prawny, jej osoby i sytuacji dotyczą przepisy odrębne, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia w postaci wyłączenia gruntów sąsiednich z produkcji rolnej, a mianowicie przepisy kodeksu cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszenia jego własności art. 140, art. 144 i art. 222 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm., zwana dalej: k.c.). Podniosła również, iż decyzje wydane przez organ I instancji nie objęły postępowaniem skarżącej. Z niewiadomych też powodów nie chciano udostępnić jej dokumentacji. Mimo, że nie ma wykształcenia prawniczego próbuje udowodnić interes prawny i że jest stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, przytaczając argumentację prezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Kolegium stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Do rozpatrzenia odwołania właściwy jest organ wyższego stopnia. Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez podmiot uprawniony do podjęcia tej czynności procesowej. Kluczowym jest, że legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28, art. 29 i art. 30 k.p.a. Jak przedstawiono wyżej omawiając stan faktyczny sprawy, z wnioskiem o wydanie decyzji o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wystąpił inwestor ([...] S.A. z siedzibą w [...]), w związku z planowaną inwestycją polegającą na budowie dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 400 kV. Wydana przez organ I instancji decyzja została podjęta w sprawie indywidulanej. Strony postępowania w tej sprawie to zaś wnioskodawca oraz właściciele, objętych rzeczoną decyzją, działek nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obr. [...]), nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] (obr. [...]), nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] (obr. [...]), nr nr [...] i [...] (obr. [...]) oraz nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obr. [...]). Skarżąca, która nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowych działek, nawet, jeśli jej nieruchomość znajduje się w ich sąsiedztwie, nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej zmiany przeznaczenia gruntów. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo zastosowało i rozważyło przymiot skarżącej w prowadzonym postepowaniu administracyjnym i uznało, iż wobec braku interesu prawnego, skarżąca nie ma legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do zaskarżenia decyzji Starosty dotyczącej zmiany przeznaczenia gruntów. Nie przysługuje jej bowiem własność lub inny tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją organu I instancji. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie jedynie hipotetyczny. Interes prawny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od sytuacji faktycznej, w której znajduje się podmiot domagający się ochrony. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu administracyjnym interes prawny strony może być wywodzony z przepisów materialnych innej gałęzi prawa, jeżeli jednak poddaje się kognicji organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 30 maja 1984 r., II SA 789/84 interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa cywilnego: art. 140, art. 144 i art. 222 k.c. Art. 140 k.c. stanowi ogólne ujęcie cywilistyczne własności rozumianej jako podmiotowe prawo w znaczeniu jurydycznym, będącej prawem podmiotowym o charakterze bezwzględnym, ale niepozbawionym określonych granic, zawiera tzw. triadę uprawnień właścicielskich - prawo do niezakłóconego korzystania z rzeczy, prawo do dokonywania czynności rozporządzających rzeczą oraz prawo do posiadania rzeczy. Hipoteza z art. 144 k.c., odnosi się do osób zakłócających spokojne korzystanie z rzeczy i określa, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Własność, jako prawo podmiotowe, podlega co do zasady ochronie cywilnoprawnej, na zasadach określonych w art. 222 § 1 i § 2 k.c. Podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie cywilnego, zmierzającego faktycznie do ochrony własności jest więc zobowiązany nie tylko do ogólnikowego przywołania art. 140 k.c., jako podstawy materialnoprawnej interesu prawnego, ale również do wykazania, że taka ochrona ma mu być udzielona w postępowaniu przed organami administracji publicznej. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym skarżąca w żaden sposób nie wykazała, iż posiada interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Przypomnieć trzeba, iż swój interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu skarżąca wiąże z tym, iż zamierzona przez wnioskodawcę inwestycja oddziaływać będzie na jej nieruchomość. W odniesieniu do powyższego Sąd stwierdza, iż analiza obszaru oddziaływania prowadzona jest na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli jest ona wymagana lub udzielania pozwolenia na budowę. Są to odrębne postępowania administracyjne, w ramach których następuje ustalenie stron postępowania z uwzględnieniem przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. (tj. z uwzględnieniem obszaru negatywnego oddziaływania inwestycji). Natomiast postępowanie w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej regulowane jest przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm. zwana dalej: u.o.g.r.l.), która w zakresie indywidualnych postępowań administracyjnych nie określa stron postępowania, zatem w tej materii zastosowanie mają zasady ogólne określone w k.p.a. W odniesieniu do przedmiotu postępowania w żaden sposób nie mogą mieć zastosowania regulacje odrębne wynikające np. z przepisów prawa budowlanego. Skoro zaś wyłączenie gruntów z produkcji może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, to należy uznać, że w postępowaniu o wyłączenie z produkcji gruntów stanowiących własność określonej osoby interesu prawnego nie ma właściciel nieruchomości sąsiedniej (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1844/15. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie Sąd ocenia, iż określone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 6, art. 10, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) nie są uzasadnione. Podstawę wydania decyzji stanowił art. 11 u.o.g.r.l. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 124 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy przedstawił w stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę orzekania i określił prawne przyczyny stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyjaśnił też wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.