III OSK 1081/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 1012/21 w sprawie ze sprzeciwów Gminy [...] i Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 1021/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając sprzeciwy Gminy [...] i Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia – odrzucił sprzeciw Gminy [...] (pkt I), uchylił zaskarżoną decyzję (pkt II), zwrócił Gminie [...] kwotę 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu (pkt III), zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV). Uzasadniając punkt I wyroku Sąd wskazał, iż Gmina [...] stanowi jednostkę samorządu terytorialnego – gminę, której organem wykonawczym jest Wójt Gminy [...], reprezentujący Gminę na zewnątrz oraz kierujący jej bieżącymi sprawami. Zwrócił uwagę, że jest to o tyle istotne, że Wójt wydał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji natomiast Gmina [...] została uznane za stronę postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w tej sytuacji procesowej Gmina [...] nie była legitymowana do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego bowiem Wójt Gminy [...] występował w postępowaniu administracyjnym w roli organu I instancji. Sąd wskazał, iż nie można zaakceptować sytuacji, w której organ jako dysponent władztwa publicznego, poprzez zakwestionowanie decyzji organu wyższego stopnia w istocie doprowadza do sytuacji, w której staje się niejako obydwoma stronami stosunku administracyjnego, tj. organem kształtującym władczo swoją własną sytuację jako sytuację strony. Wyjaśnił, że w takiej sytuacji, skarżący nie może domagać się ochrony swoich interesów na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Na marginesie Sąd wskazał, że z uwagi na niedopuszczalność skargi wniesionej przez Gminę [...], mając na względzie zasady ekonomiki procesowej oraz szybkości postępowania, jej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został rozpoznany Uzasadniając punkt II zaskarżonego wyroku Sąd wskazał natomiast, że twierdzenia – dotyczące braku ustalenia celu przedsięwzięcia, nie wskazują na wadliwość prowadzonego postępowania w zakresie postępowania dowodowego, lecz mają charakter materialny, związany z kwalifikacją wniosku inwestora. Zwrócił uwagę, iż Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazało, jakiego rodzaju naruszenia przepisów postępowania miał dopuścić się organ I instancji. Wprawdzie w końcowej części uzasadnienia decyzji Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania organ I instancji być może będzie musiał posłużyć się wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez biegłego, jednakże nie wykazało w żaden sposób, czy już zgromadzony materiał dowodowy pozwał na wydanie decyzji merytorycznej, a więc na kwalifikację wniosku inwestora. Sąd wyjaśnił, że wskazane w treści uzasadnienia wątpliwości wskazujące, iż choć inwestor jak i organy współdziałające posługiwały się zwrotami "współspalanie", "proces współspalania" czy "instalacja współspalania", to jednak nie powinno to automatycznie oznaczać, iż przedsięwzięcie jest współspalarnią, nie przesądzają jednak o wadliwości postępowania dowodowego, lecz o istniejących wątpliwościach, co do kwalifikacji przedsięwzięcia. Sąd wskazał, iż powtórnie rozpoznając sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, mając na względzie, że w sytuacji uznania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, możliwe jest skorzystanie przez organ odwoławczy z regulacji określonej w art. 136 k.p.a. Z punktem I, III i IV powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina [...] i zaskarżając wyrok w tej części w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie: I. prawa materialnego w tym art. 1 i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) zwanej dalej: "u.s.g." w zw. z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 14 lipca 1994 r. (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 608), dalej "EKSL" poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie, iż Gmina [...] składając sprzeciw działała jako wspólnota samorządowa, która posiada samodzielność podlegającej ochronie sądowej oraz w postępowaniu sądowoaministracyjnym działa jako strona postępowania, co wyklucza uznanie, iż Gmina [...] nie posiada legitymacji do złożenia sprzeciwu od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., która to decyzja może bezpośrednio wpłynąć na funkcjonowanie wspólnoty lokalnej jaką jest Gmina [...], II. przepisów postępowania przez Sąd I instancji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w postaci naruszenia: 1) art 25 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nieuznanie, iż Gmina [...] ma zdolność sądową w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym jako składająca sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdyż organ administracji publicznej ma uprawnienie do działania w postępowaniu sądowo administracyjnym jako strona i Gminę [...] winno się uznać za stronę w postępowania przed organem II instancji, 2) art. 64a p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, iż Gmina [...] ma legitymację do wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy Gmina [...] wykazała w treści sprzeciwu swój interes prawny, powołując się przy tym na prawo reprezentacji interesów swoich mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową w postaci Gminy [...], którzy to mieszkańcy w toku postępowania zgłosili uwagi i sprzeciwy, 3) art. 264 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzą poważne wątpliwości co do zastosowania art. 64a p.p.s.a. w świetle art. 1 i art. 2 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 11 EKSL i nieprzekazanie sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu podjęcia na podstawie art. 264 § 1 p.p.s.a. Uchwały w składzie 7 sędziów, w sytuacji, gdy z art. 64a p.p.s.a. w związku z art. 25 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 28 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 1 i art. 2 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 11 EKSL, wynika, że Gminie [...] jako osobie prawnej, w tym jednostce samorządu terytorialnego reprezentującej interesy wspólnoty mieszkańców gminy przysługuje zdolność sądowa w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, zdolność do uznania jej za stronę w postępowania administracyjnym i legitymacja do złożenia sprzeciwu na decyzję organu II instancji, 4) art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy Gminę [...] w niniejszej sprawie winno się uznać za stronę postępowania uprawnioną do złożenia sprzeciwu i w związku z tym winno się przyjąć uiszczony przez Gminę [...] wpis, 5) art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a w związku z art. art. 64b § 1 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] oraz nie podanie podstawy prawnej do nie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji, w sytuacji wniesienia wraz ze sprzeciwem Gminy [...] wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżanej decyzji i uzasadnienie tegoż wniosku w uzasadnieniu sprzeciwu, 6) art. 64b § 1 p.p.s.a. w związku z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do Gminy [...], w sytuacji gdyż winno się ją uznać za stronę i rozpoznać sprzeciw Gminy [...], co skutkowałoby koniecznością przyjęcia wpisu od sprzeciwu i zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Gminy [...] zwrotu kwoty 100,00 zł tytułem kosztów postępowania. W oparciu o przytoczone zarzuty Gmina wniosła o uchylenie punktu I wyroku, uchylenie punktu III wyroku, zmianę punktu IV wyroku i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] oraz na rzecz Gminy [...] kwot po 100,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy [...] od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie wniosła również na podstawie art. 264 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o zwrócenie się przez skład orzekający o wydanie Uchwały w składzie 7 sędziów, gdyż w niniejszej sprawie zachodzą poważne wątpliwości co do zastosowania art. 64a p.p.s.a., a z przepisów art. 64a p.p.s.a. w związku z art. 25 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz z art. 28 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 1 i art. 2 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 11 EKSL, wynika, że Gminie [...] jako osobie prawnej, w tym jednostce samorządu terytorialnego reprezentującej interesy wspólnoty mieszkańców gminy przysługuje zdolność sądowa w niniejszej sprawie, zdolność do uznania jej za stronę w postępowania administracyjnym i legitymację do złożenia sprzeciwu na decyzje organu II instancji w trybie art. 138 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację świadczącą, zdaniem skarżących kasacyjnie, o zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia legitymacji Gminy do złożenia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnienia wymaga, że wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. E. Sp. z o.o. w K. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Rozwój gospodarki o obiegu zamkniętym w północnej [...] poprzez budowę centrum zielonej energii, recyklingu i OZE - etap I" mającego powstać na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...], obr. [...], gm. [...]. W wyniku rozpoznania wniosku Wójt Gminy wydał decyzję z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], w której odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez E. przedsięwzięcia. Odwołanie od decyzji Wójta wniosła Spółka. W jego konsekwencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w sprawie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Rozwój gospodarki o obiegu zamkniętym w północnej [...] poprzez budowę centrum zielonej energii, recyklingu i OZE – etap I" planowanej na działce nr [...] w Obr. [...]. W tych okolicznościach zatem nie ulega wątpliwości, iż Wójt Gminy [...] był organem orzekającym w niniejszej sprawie jako organ I instancji. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 1 i art. 2 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 11 EKSL, którego Gmina upatruje w błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu w związku z przyjęciem przez Sąd, iż Gmina [...] nie posiada legitymacji do złożenia sprzeciwu od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wskazać należy, iż nie mógł on okazać się uzasadniony. Wyjaśnienia wymaga bowiem, że sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wynika z treści art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, jednak sądową kontrolę dotyczącą uprawnień samorządów zapewnia także art. 11 EKSL. Zgodnie z treścią art. 11 EKSL społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej przewidzianych w Konstytucji lub prawie wewnętrznym. Przepis ten wyznacza dwie przesłanki wystąpienia przez samorząd z żądaniem ochrony prawnej. Należą do nich: swoboda wykonywania uprawnień oraz poszanowanie zasad samorządności lokalnej wyrażonej w obowiązujących przepisach Naruszenie tych upoważnień przez działalność innych podmiotów, także podmiotów publicznych, uprawnia wspólnotę samorządową do wystąpienia na drogę sądową z żądaniem ochrony. W doktrynie wskazuje się jednak, że o naruszeniu uprawnień nie ma mowy, gdy podmiot jest upoważniony do takiej ingerencji np. w związku z realizacją uprawnień nadzorczych (por. T. Szewc, Dostosowanie prawa polskiego do zasad Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Bydgoszcz-Katowice 2006, s. 204 i n.). Nie ulega wątpliwości, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem decyzja Wójta Gminy została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach wykonywania przez nie uprawnień nadzorczych. Skarżąca kasacyjnie Gmina stoi na stanowisku, iż jako wspólnota samorządowa posiada samodzielność podlegającą ochronie sądowej oraz działa w postepowaniu sądowoadministracyjnym jako strona postępowania, zatem posiada legitymację do złożenia sprzeciwu. Istotnie społecznościom lokalnym przysługuje ochrona prawna wynikająca z treści art. 11 EKSL, zatem mają one prawo do odwołania się na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień. Odwołanie to dotyczy również poszanowania zasad społeczności lokalnej, przewidziane w Konstytucji lub prawie wewnętrznym. Powyższe jednak nie sprawia, iż wspólnoty lokalne uzyskały interes prawny chroniony sądownie. Niemniej jednak "każdy" może brać udział w procesie stanowienia prawa, bowiem ma konstytucyjne prawo polityczne, podmiotowe - na przykład zorganizowania referendum w określonym trybie jako formy demokracji bezpośredniej czy dostępu do informacji, które stanowi ważną podstawę komunikowania społecznego i uruchamiania innych określonych prawem form partycypacji we władzy publicznej. Zawiera możliwość wniesienia skargi powszechnej i prawną ochronę sądową (por. E. J. Nowacka, ROZDZIAŁ III. O kompetencjach samorządu lokalnego [w:] Władza samorządu lokalnego, Warszawa 2012). Zwrócić również należy uwagę, iż wewnętrzny ustawodawca expressis verbis przyznaje ochronę jednostkom samorządu terytorialnego w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (samorządowe ustawy ustrojowe), natomiast w akta prawa międzynarodowego - Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego - używa się terminu "społeczność lokalna" lub "samorząd lokalny". Zgodnie z art. 3 ust. 1 EKSL Samorząd lokalny to prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Tym samym przyjąć należy, iż w tak sformułowanej definicji nie tylko przesądzono o tym, że samorząd lokalny to mechanizm organizacyjny (ustrojowy) o pewnych szczególnych cechach, ale i wskazano na to, że zakłada on upodmiotowienie społeczności lokalnych w wykonywaniu administracji publicznej. Nie mniej jednak w EKSL brak jest definicji "społeczności lokalnych". Zgodnie natomiast z art. 11 EKSL, to "społeczności lokalne" (nie "jednostka samorządu terytorialnego", "samorząd terytorialny" czy "wspólnota samorządowa") mają prawo do "odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym". Nie sposób nie zauważyć, że w aktualnym stanie prawnym przepisy samorządowych ustaw ustrojowych oraz Konstytucja przyznają zdolność sądową jednostkom samorządu terytorialnego, a nie "wspólnotom samorządowym", czy "społecznościom lokalnym". Zdolność procesową mają zaś organy tych jednostek. W konsekwencji wyżej poczynionych wywodów uznać należało, iż błędne są wywody skarżącej kasacyjnie. Rację miał Sąd I instancji uznając, iż Gmina [...] występująca w niniejszej sprawie jako organ I instancji nie posiadała legitymacji do wniesienia sprzeciwu od decyzji SKO. W konsekwencji nie mogły również okazać się uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 25 § 1 p.p.s.a., a także art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym niezasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji zasadnie zwrócił Gminie uiszczony wpis od sprzeciwu odrzucając go jako wniesiony przez podmiot nieposiadający legitymacji do jego wniesienia. Oceniając zarzut dotyczący naruszenia art. 264 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., którego skarżąca kasacyjnie Gmina upatruje w nie wystąpieniu przez Sąd I instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym sformułowanym przez nią w skardze, wyjaśnić trzeba, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jednolicie ukształtowany jest pogląd, iż z wnioskiem o podjęcie uchwały konkretnej może wystąpić tylko skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznający skargę kasacyjną lub zażalenie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 264). W konsekwencji zatem Sąd nie mógł naruszyć wskazanych przepisów, skoro nie był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie uchwały konkretnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że również on ukazał się nieuzasadniony. Przypomnienia bowiem wymaga, że stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie udzielenia środka ochrony tymczasowej, zaś zakończenie postępowania ze skargi czyni postępowanie z wniosku bezprzedmiotowym, wnioskodawcą bowiem może być jedynie skarżący (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 61). Rozpoznając zaś ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, iż nie mógł on okazać się usprawiedliwiony, bowiem skoro sprzeciw Gminy z przyczyn opisanych wyżej podlegał odrzuceniu, to w konsekwencji nie przysługiwał jej również zwrot kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się zaś do wniosków o skierowanie pytania prawnego do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega potrzeby skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 264 § 2 p.p.s.a. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest niezbędne uzyskanie odpowiedzi na wskazane pytania prawne. Nie powstała bowiem wątpliwość co interpretacji wskazanych przez skarżącą kasacyjnie Gminę przepisów prawa.