II SA/Gl 1138/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. S. i A. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 9 sierpnia 2021 r. A. S. i A. S. (dalej jako: skarżący), reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z [...] r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wykonanej rampy oraz zmiany istniejącego okna na drzwi metalowe, umiejscowionych od strony podwórza budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w J., na działce o numerze ewidencyjnym 1, obręb [...] w J. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W piśmie z dnia 17 września 2020 r. skarżąca zwróciła się do PINB w J. z wnioskiem sprowadzającym się do żądania wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej realizacji rampy oraz zmiany okna na drzwi metalowe w budynku mieszkalno-usługowym (od strony podwórza) zlokalizowanym przy ul [...], na działce o numerze ewidencyjnym 1, obręb [...] w J.. W kolejnym piśmie wyjaśniła, że data wykonania przedmiotowego otworu drzwiowego to maj 1995 r. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że roboty zostały zrealizowane w okresie pomiędzy 1993 a 1995 r. przez B. S. (zmarłego [...] r., zwanego dalej "inwestorem") i były związane z powiększeniem powierzchni sklepu [...]. W toku postępowania PINB uzyskał dowód w postaci planu adaptacji pomieszczeń mieszkalnych na powiększenie powierzchni sklepu [...] w J. przy ul. [...], sporządzony w 1993 r. przez Miejski Zespół Usług Projektowych w J. zawierający inwentaryzację na dzień wykonania projektu oraz wskazanie stanu po adaptacji. PINB zwrócił się do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej o wskazanie, czy w zasobach archiwalnych znajdują się stosowne dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Z uzyskanej odpowiedzi wynika, że w zasobach archiwalnych z lat 1993 - 1995 nie odnaleziono wymienionej dokumentacji. Jednocześnie jednak Urząd Miasta J. podkreślił, że zasoby archiwalne, obejmujące w/w okres nie są kompletne. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ I instancji decyzją z [...] r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wskazując, że przy braku jednoznacznego dowodu na to, iż sporne roboty zostały wykonane samowolnie, brak jest podstaw do działania organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Po rozpoznaniu odwołania skarżących Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB w J. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że nie można domniemywać, iż przedmiotowa przebudowa została zrealizowana samowolnie, a to ze względu na niekompletność rejestrów dokumentacji budowlanej. Ponadto wskazał, że z całokształtu materiału dowodowego wynika, iż roboty są zgodne z przepisami technicznymi, a także z przepisami planistycznymi. Dodał, że z uwagi na to, iż niniejsze postępowanie administracyjne dotyczyło wykonania robót budowlanych, nie miał zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., gdyż stosuje się go jedynie w przypadkach, gdy w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 Pb. Tym samym również nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., a zatem – jak stwierdził organ odwoławczy, w postępowaniu administracyjnym wszczętym w niniejszej sprawie mogły znaleźć zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm. – dalej jako: "p.b."), celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z normami technicznymi obowiązującymi na dzień ich ewentualnej legalizacji. Wobec tego stwierdził, że brak było podstaw do nałożenia przez organ nadzoru budowlanego jakichkolwiek obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., gdyż wykonane roboty nie naruszają przepisów prawa. W konsekwencji organ odwoławczy uznał za zasadne umorzenie przez organ I instancji prowadzonego postępowania. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 63 p.b. poprzez nierozważenie całokształtu materiału dowodowego i brak uwzględnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie. Według skarżących postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe i istniała możliwość wydania decyzji nakazowej przez organy nadzoru budowlanego. Przede wszystkim skarżący zawarli stwierdzenia sprowadzające się do kwestionowania tego, że B. S., tj. inwestor przedmiotowych robót budowlanych, w dacie wykonania robót miał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżących organy powinny były zbadać nie tylko, czy prace zostały wykonane za wymaganym pozwoleniem czy zgłoszeniem, ale także zbadać – na podstawie dostępnych środków dowodowych oraz stanu prawnego – czy spełnione zostały wszystkie wymogi dokonywanych prac, w tym, czy została udzielona zgoda współwłaścicieli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. W piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał twierdzenia zawarte w piśmie z dnia 20 grudnia 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli wydanych w sprawie decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie wykonanej rampy oraz zmiany istniejącego okna na drzwi metalowe, umiejscowionych od strony podwórza budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w J. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., według którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zasadnie organ podkreślił przy tym, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05). Z akt postępowania wynika, iż w przedmiotowym budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w J. wykonane zostały roboty budowlane, które miały na celu rozbudowę pomieszczeń dawnego sklepu [...]. W przedłożonym do akt "Planie zabudowy i zagospodarowania terenu" pochodzącym z [...] r., wskazano roboty budowlane, które zostały dotychczas wykonane, tj. "- w miejsce okna w pomieszczeniu pokojowym wstawiono drzwi wejściowe do magazynu i części socjalnej; - na zewnątrz budynku wykonano pomost konstrukcji stalowej wyłożony blachą ryflowaną dla dojścia i rozładunku towaru do magazynu sklepowego." W kwestii ustalenia daty wykonania przedmiotowych robót, trafnie organ odwoławczy wskazał w zaskarżonej decyzji, że na ww. dokumentacji znajduje się pieczęć Miejskiego Zespołu Usług Projektowych, wskazująca m.in. inż. Z. J. - jako projektanta, a także datę [...] r. Zgodnie z tym organ stwierdził zatem, że z dokumentacji wynika, iż w powyższym okresie roboty budowlane objęte przedmiotem niniejszego postępowania zostały już wykonane. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że PINB zwracał się do organu administracji architektoniczno – budowlanej pismami z [...] r., [...] r. i uzyskał odpowiedź, że w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta J. dotyczących wydanych decyzji lub wniesionych zgłoszeń z lat 1993 – 1995, brak jest takich dokumentów dotyczących przedmiotowych prac budowlanych. Ponadto organ I instancji został poinformowany przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, że zasoby archiwalne z lat 1993 – 1995 w zakresie udzielonych pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń są niekompletne. Dodać należało, że PINB ustalił powyższą okoliczność, zwracając się do Urzędu Miejskiego w J., w związku z wcześniejszymi sprzecznymi ze sobą informacjami, o jednoznaczną odpowiedź, czy rejestry z lat 1993 – 1995 w zakresie udzielonych pozwoleń na budowę/ zgłoszeń są kompletne czy niekompletne (k.27 akt). Uzyskał cytowaną wyżej odpowiedź z dnia [...] r. (k.31 akt), a zatem okoliczność ta została ustalona przez organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości. Prawidłowo zatem organ stwierdził, że nie można domniemywać, iż dokonano samowoli budowlanej. Jak bowiem podkreślił organ I instancji – nie można jednoznacznie dowieść, że istniejące drzwi metalowe oraz konstrukcja rampy powstały nielegalnie i samowolnie. Podkreślenia też wymaga, że PINB w toku postępowania dołączył do akt sprawy, wspomniany wyżej plan adaptacji pomieszczeń mieszkalnych na powiększenie powierzchni sklepu [...] w J. przy ul. [...] z roku 1993 (plan zabudowy i zagospodarowania terenu, wyrys z mapy zasadniczej oraz inwentaryzację i stan po adaptacji wraz z rzutami i przekrojami wykonany przez Miejski Zespół Usług Projektowych w J.). Jak wskazał organ I instancji – według tej dokumentacji najprawdopodobniej wykonano sporne roboty budowlane ponieważ na załączonej inwentaryzacji widnieje okno i nie ma rampy, którą z kolei przedstawiono na rysunku pomieszczeń po adaptacji. Podzielić zatem należało ocenę tego organu, że powyższa dokumentacja może świadczyć o wykonaniu robót zgodnie z przepisami i o braku samowoli budowlanej. Wobec tego – jak podsumował PINB – nie można jednoznacznie dowieść, że istniejące drzwi metalowe oraz konstrukcja rampy powstały nielegalnie i samowolnie. Zasadnie zatem organ ten umorzył postępowanie administracyjne przyjmując, że przy braku jednoznacznego dowodu na to, iż sporne roboty zostały wykonane samowolnie, brak jest podstaw do działania organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. W skardze zaś pełnomocnik skarżących wskazała, że "istota sporu sprowadza się do wybicia drzwi oraz budowy rampy bez zgody współwłaścicieli, co utrudnia korzystanie z nieruchomości wspólnej". W dalszej części skargi zarzuciła, jakoby organ umarzając postępowanie "oparł się w głównej mierze o oświadczenie A. S., żony zmarłego w [...] r. inwestora B. S., zgodnie z którym miał on być jedynym właścicielem nieruchomości [...] w momencie wykonywania robót". Podkreślenia zatem wymagało, że – wbrew błędnemu rozumowaniu przedstawionemu w skardze – umorzenie postępowania było konsekwencją stwierdzenia, że nie można jednoznacznie dowieść niezgodności z prawem przedmiotowych prac budowlanych, w tym również braku zgody współwłaścicieli. W skardze pełnomocnik skarżących podniosła, że "do wykazania prawa niezbędna byłaby zgoda współwłaścicieli, której nie było i ciężko domniemywać jej istnienie skoro niniejsze postępowanie zostało wszczęte właśnie z uwagi na jej brak". Co do przytoczonego wywodu zawartego w skardze wskazać należało, że twierdzenie skarżących o braku zgody na wykonanie ponad ćwierć wieku temu przedmiotowych robót budowlanych – nie jest dowodem na to, że takiej zgody nie było, a jedynie świadczy o tym, że wymienione osoby obecnie tak twierdzą. Jednakże – co wymaga podkreślenia – nie mają żadnego dowodu na powyższą okoliczność. Wszczynając niniejsze postępowanie skarżący próbują zatem wywodzić daleko idące skutki prawne z własnych gołosłownych twierdzeń w powyższym zakresie. Podkreślenia przy tym wymagało, że – wbrew wywodom zawartym w skardze – w niniejszym postępowaniu nie było obowiązkiem następców prawnych inwestora, udowodnienie legalności wymienionych robót budowlanych, a przedmiotem postępowania nie była legalizacja tych robót – jak twierdzi pełnomocnik w uzasadnieniu skargi. Jest to odwrócenie sytuacji przez pełnomocnika, gdyż postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem, w którym skarżąca twierdziła o braku zgody na wykonanie tych robót. Wobec tego – z uwagi na brak możliwości udowodnienia tej okoliczności, a także z powodu niewykazania nielegalności robót budowlanych (o czym była mowa wyżej), organ zasadnie umorzył postępowanie. Dodać należało, że do oceny prawnej dokonanej w niniejszej sprawie nie mógł być odniesiony, cytowany w skardze fragment wyroku WSA w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1121/14, gdyż dotyczył on zupełnie innego stanu faktycznego, w którym przedmiotowy budynek został wzniesiony sprzecznie z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i skarżący nie kwestionowali, że nie dysponowali stosownym pozwoleniem na budowę. Natomiast pozostałe cytowane w skardze fragmenty wyroków sądów administracyjnych nie zawierają wniosków sprzecznych z oceną prawną przyjętą w niniejszej sprawie albo też – co dotyczy np. wymienionych tam wyroków WSA w Rzeszowie, dotyczą zupełnie innych realiów sprawy, gdyż niewątpliwie – jak podniesiono w przytoczonych wyrokach – konieczne jest wykazanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – jednakże w niniejszej sprawie, z powodu stwierdzenia niekompletności zasobów archiwalnych z lat 1993 – 1995, nie było podstaw do ustalenia, że inwestor nie spełnił tego warunku w dacie wykonania robót budowlanych. Ponadto prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że z całokształtu materiału dowodowego wynika, iż przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami technicznymi, a także z przepisami planistycznymi. Wobec tego, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym normami technicznymi obowiązującymi na dzień "legalizacji", zasadnie organ stwierdził, że brak było podstaw do nałożenia na następców prawnych inwestora, jakichkolwiek obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, a w konsekwencji należało orzec o umorzeniu prowadzonego postępowania. Jak bowiem podkreślił organ w zaskarżonej decyzji, postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających według hipotezy normy prawnej, kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznać zatem należało, że brak jest podstaw do stwierdzenia jakichkolwiek uchybień w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w sprawie. Skarga nie zasługiwała więc na uwzględnienie. Bezzasadne były zarzuty w niej zawarte – w tym dotyczące naruszenia wymienionych w niej przepisów postępowania. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem, stwierdzić więc należało, że skarga jest bezzasadna, a wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.