II OSK 1265/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1138/21 w sprawie ze skargi A. S. i A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Gl 1138/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. S. i A. S. 1. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Katowicach z 2 lipca 2021 r., nr WINB-WOA.7721.238.2021.AN, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W piśmie z 17 września 2020 r. A. S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w J. w wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej realizacji rampy oraz zmiany okna na drzwi metalowe w budynku mieszkalno-usługowym (od strony podwórza) zlokalizowanym przy ul (...), na działce o nr. ewid. [...], obręb [...] w J.. W kolejnym piśmie wyjaśniła, że przedmiotowy otwór drzwiowy został wykonany w maju 1995 r. Decyzją z 23 kwietnia 2021 r., nr PINB-4160.7.2020-2021, organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wskazując, że przy braku jednoznacznego dowodu na to, że sporne roboty zostały wykonane samowolnie, brak jest podstaw do działania organów nadzoru budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania skarżących ŚWINB opisaną na wstępie decyzją z 2 lipca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję PINB w J.. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w przedmiotowym budynku wykonane zostały roboty budowlane, które miały na celu rozbudowę pomieszczeń dawnego sklepu mięsnego. W przedłożonym do akt "Planie zabudowy i zagospodarowania terenu" pochodzącym z października 1993r. wskazano na roboty budowlane, które dotychczas zostały wykonane tj. "w miejsce okna w pomieszczeniu pokojowym wstawiono drzwi wejściowe do magazynu i części socjalnej; na zewnątrz budynku wykonano pomost konstrukcji stalowej wyłożony blachą ryflowaną dla dojścia i rozładunku towaru do magazynu sklepowego ". Organ stwierdził, że powyższe sugeruje, że roboty te zostały wykonane pod rządami obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974r. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że nie można domniemać w tej sprawie, że powyższe roboty są samowolą budowlaną. Brak było także podstaw, aby w trybie art.50-51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. orzec o nałożeniu jakichkolwiek obowiązków na następcę prawnego zmarłego inwestora, ponieważ wykonane roboty nie naruszają przepisów prawa. Z tych powodów należało orzec o umorzeniu prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w przedmiotowym budynku wykonane zostały roboty budowlane , które miały na celu rozbudowę pomieszczeń dawnego sklepu mięsnego. W przedłożonym w toku postępowania administracyjnego "Planie zabudowy i zagospodarowania terenu" z października 1993 r., opisano roboty budowlane, które zostały dotychczas wykonane, tj. "w miejsce okna w pomieszczeniu pokojowym wstawiono drzwi wejściowe do magazynu i części socjalnej; na zewnątrz budynku wykonano pomost konstrukcji stalowej wyłożony blachą ryflowaną dla dojścia i rozładunku towaru do magazynu sklepowego." W kwestii daty wykonania tych robót, trafnie zdaniem Sądu, organ odwoławczy zauważył, że na ww. dokumentacji znajduje się pieczęć Miejskiego Zespołu Usług Projektowych, wskazująca m.in. inż. Z. J.- jako projektanta, a także data kwiecień 1995 r., co słusznie zdaniem organu odwoławczego świadczy o tym, że w tym okresie roboty budowlane objęte przedmiotem niniejszego postępowania zostały już wykonane. Pismami z 21 października 2020 r. i 10 grudnia 2020 r. PINB w J. zwracał się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie informacji i uzyskał odpowiedź, że w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta J. dotyczących wydanych decyzji lub wniesionych zgłoszeń z lat 1993 – 1995, brak jest takich dokumentów dotyczących przedmiotowych prac budowlanych, a ponadto zasoby archiwalne z lat 1993 – 1995 w zakresie udzielonych pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń są niekompletne. Prawidłowo zatem organ stwierdził, że nie można domniemywać samowoli budowlanej. Nie można bowiem jednoznacznie dowieść, że istniejące drzwi metalowe oraz konstrukcja rampy zostały wykonane samowolnie przez zmarłego w 2020r. inwestora B. S.. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że umorzenie postępowania było konsekwencją stwierdzenia, że nie można jednoznacznie dowieść niezgodności z prawem przedmiotowych prac budowlanych, w tym również w postaci braku zgody współwłaścicieli. Twierdzenie skarżących o braku zgody na wykonanie ponad ćwierć wieku temu robót budowlanych nie jest dowodem na to, że takiej zgody nie było, a jedynie świadczy o tym, że skarżący obecnie tak twierdzą. Nie było obowiązkiem następców prawnych inwestora udowodnienie legalności wymienionych robót budowlanych, a przedmiotem postępowania nie była legalizacja tych robót. Z całokształtu materiału dowodowego wynika, że przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami technicznymi, a także z przepisami planistycznymi. Wobec tego, że w celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej "p.bud." jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym normami technicznymi obowiązującymi na dzień "legalizacji", zasadnie organ stwierdził, że brak było podstaw do nałożenia na następców prawnych inwestora jakichkolwiek obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud., a w konsekwencji należało orzec o umorzeniu postępowania. W skardze kasacyjnej A. S. i A. S. 1. zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 63 p.bud. poprzez: a) brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez zaaprobowanie sprzeczności istotnych ustaleń ze zgromadzonym materiałem dowodowym; b) brak odniesienia się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wyjaśnienia sprzeczności w materiale dowodowym, a także błędną ocenę zgromadzonych dowodów, co wyraziło się w przyjęciu wniosku, że na podstawie materiału zebranego w sprawie nie sposób definitywnie stwierdzić, że sporne prace zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a w szczególności nie sposób stwierdzić, by inwestor B. S. nie miał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; c) brak wykorzystania wszystkich instrumentów prawnych w celu rzetelnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazali braku legalności prowadzonych robót, w tym w szczególności braku zgody na ich przeprowadzenie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 65 w zw. z art. 64 ust. 3 p.bud. poprzez brak weryfikacji, czy następcy prawni inwestora dysponując dokumentacją pozwalającą na ocenę wykonanych prac; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud. poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji polegający na zaakceptowaniu jej braku wyrażającego się w niezastosowaniu wymienionego przepisu, co doprowadziło do błędnego wniosku, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania, takie jak: "brak normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej lub brak okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej’', podczas gdy braki w materiale dowodowym lub błędy w ocenie dowodów oraz błędne wnioski wyciągnięte z analizy zgromadzonego materiały nie są tożsame z "brakiem okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej". W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na wypadek uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości. W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko, że to na skarżących spoczywał ciężar dowodu w zakresie braku ich zgody jako współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie prac. To na organie spoczywa inicjatywa dowodowa, a poza tym nie da się pozytywnie udowodnić braku zgody, zwłaszcza że to nie skarżący wykonywali prace. Nie było przeszkód by przeprowadzić dowód z przesłuchania stron i skonfrontować twierdzenia skarżących z twierdzeniami A. S. 2. (żony zmarłego w 2020 r. inwestora). Żadnego poparcia w stanie prawnym i materiale dowodowym nie ma konkluzja Sądu pierwszej instancji, że w dacie spornych prac B. S. był jedynym właścicielem nieruchomości. Z historii wpisów w księdze wieczystej wynika, że nie był on nigdy wyłącznym właścicielem. Tymczasem organ oparł się w tym zakresie głównie na oświadczeniu A. S. 2. Zdaniem skarżących kasacyjnie nie ma żadnych podstaw, by domniemywać legalność przeprowadzonych prac, niezależnie od tego, jaki stan prawny byłby przyjęty jako obowiązujący. Przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane inwestor miał obowiązek wykazać, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również ustawa Prawo budowlane z 1974 r. w art. 29 ust. 5 przewidywała taki obowiązek. Tymczasem w dokumentacji Prezydenta Miasta J., choć niekompletnej, brak jakiegokolwiek dowodu, że B. S. wystąpił o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, organ miał możliwość zwrócić się do A. S. 2. lub M. S. o przedstawienie dokumentacji, którą powinni przechowywać. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej, wszystkie określone przez jej autora jako procesowe, koncentrują się na próbie wykazania, że roboty budowlane polegające na wykonaniu rampy oraz zmiany istniejącego okna na drzwi metalowe, umiejscowionych od strony podwórza budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. (...) w J., zostały zrealizowane w ramach samowoli budowlanej, co powinno skutkować zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skarżący kasacyjnie zarzucają po pierwsze naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 63 p.bud. Ten ostatni przepis stanowi w ust. 1 (pozostałe dwa są uchylone), że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymaga w pierwszej kolejności ustalenia daty wykonania kwestionowanych robót budowlanych. Przepisy obowiązującej do 31 grudnia 1994 r. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie zawierały wymogu, jaki znajduje się w obecnie obowiązującym cyt. art. 63 p.bud. W konsekwencji, w sytuacji gdy właściciel nie musiał przechowywać dokumentacji budowlanej, brak możliwości okazania takiej dokumentacji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną (por. wyroki NSA: z 2 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2392/14; z 9 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 928/17; z 25 października 2013 r., sygn. II OSK 1213/12, z 19 października 2010 r., sygn. II OSK 1622/09; przywoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, a Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. W aktach sprawy znajduje się "Plan zabudowy i zagospodarowania terenu" z października 1993 r., zawierający inwentaryzację na dzień wykonywania projektu oraz opis stanu po adaptacji, opracowany przez Miejski Zespół Usług Projektowych w J.. Na karcie "Opis robót wykonanych dotychczas" wskazano: "w miejsce okna w pomieszczeniu pokojowym wstawiono drzwi wejściowe do magazynu i części socjalnej; na zewnątrz budynku wykonano pomost konstrukcji stalowej wyłożony blachą ryflowaną dla dojścia i rozładunku towaru do magazynu sklepowego." Na inwentaryzacji widnieje okno, natomiast brak jest rampy, którą z kolei przedstawiono na rysunku pomieszczeń po adaptacji. Wszystko to wskazuje, że sporne roboty budowlane zostały wykonane przed 1 stycznia 1995 r., tj. datą wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Okoliczności tej zresztą skarżący kasacyjnie nie kwestionują. Skoro tak, to w niniejszej sprawie przepis art. 63 p.bud. nie miał zastosowania, a tym samym nie mógł zostać naruszony przez organy i Sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. w zw. z art. 63 p.bud. okazał się więc chybiony. Z tych też względów niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 65 w zw. z art. 64 ust. 3 p.bud. Przechodząc do zasadniczej kwestii, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej - przede wszystkich z uwagi na brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie tych robót - trzeba jeszcze raz podkreślić, że brak możliwości okazania dokumentacji budowlanej w tej sprawie sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Okoliczność, że Prawo budowlane z 1974 r. w art. 29 ust. 5 uzależniało wydanie pozwolenia na budowę osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością nie przesądza, że brak okazania takiej zgody przez następców prawnych inwestora świadczy o braku takiej zgody, a w konsekwencji samowoli budowlanej. Stanu samowoli budowlanej nie wolno domniemywać. Poszukiwania dokumentacji budowlanej dla przedmiotowych robót budowlanych w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta J. dla lat 1993-1995 okazały się bezskuteczne, przy czym Urząd Miasta w piśmie z 17 lutego 2021 r. stwierdził, że jego rejestry nie są kompletne. Taki stan rzeczy uniemożliwia stwierdzenie samowoli budowlanej tylko na podstawie braku stosownej dokumentacji w zasobach archiwalnych. Przeciwnie, z materiału dowodowego sprawy wynika, jak to już wyżej opisano, że w 1993r. została sporządzona przez Miejski Zespół Usług Projektowych w J. dokumentacja projektowa w postaci planu adaptacji pomieszczeń mieszkalnych na powiększenie sklepu mięsnego dla przedmiotowych robot budowlanych, która zawierała także opis stanu po adaptacji, co świadczy raczej o tym, że te roboty zostały wykonane legalnie. Nie da się bowiem wykluczyć, że dokumentacja ta została sporządzona w celu otrzymania pozwolenia na budowę. W tym kontekście trzeba też podkreślić, że nic nie wskazuje, aby roboty te naruszały jakiekolwiek przepisy techniczne obowiązujące w dacie ich realizacji. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że nie da się pozytywnie udowodnić braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych i oczywiście co do zasady jest to prawdziwe twierdzenie, jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie może nie uwzględnić okoliczności, że skarżący "przypomnieli sobie" o braku tej zgody po ponad 25 latach od realizacji inwestycji. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnili przyczyny tak długiej zwłoki z interwencją w sprawie samowoli budowlanej, która wg nich miała miejsce. Zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, współwłaściciele, którzy nie zgadzają się na przeprowadzenie konkretnych robót budowlanych wyrażają brak takiej zgody w trakcie ich przeprowadzania lub bezpośrednio potem. Trudno zatem nie powziąć wątpliwości, co do twierdzeń o braku zgody współwłaścicieli, których nie mogą rozwiać wyłącznie ich oświadczenia. Organy nadzoru budowlanego pozyskały wszelkie dostępne materiały dowodowe, inwestor nie żyje, a skarżący kasacyjnie nie wskazali, jakie jeszcze dowody należałoby przeprowadzić na poparcie ich tezy. Sugestia zwrócenia się do A. S. 2. lub M. S. o przedstawienie dokumentacji budowlanej nie mogła odnieść skutku, skoro w świetle obowiązujących w dacie realizacji robót budowlanych przepisów prawa nie mieli oni obowiązku przechowywania tej dokumentacji. Podsumowując, postępowanie administracyjne nie wykazało, aby przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, w szczególności nie wykazało, aby inwestor nie dysponował zgodą pozostałych współwłaścicieli na ich wykonanie. Prawidłowe było więc umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 104 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. jest zatem również nieuzasadniony. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.