I OSK 1522/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1150/21 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Gorlice z [...] stycznia 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz M.S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 stycznia 2022 r. oddalił skargę M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 15 lipca 2020 r. skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Wójt Gminy Gorlice odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na powstanie niepełnosprawności matki skarżącej po ukończeniu przez nią 18 roku życia. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z [...] grudnia 2020 r. uchyliło to rozstrzygnięcie, wskazując na niekonstytucyjność rozwiązania, które stanowiło podstawę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wynikającą z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W dniu 29 grudnia 2020 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego wynika, że matka skarżącej ma 79 lat, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, leczy się z powodu osteoporozy, nadciśnienia, choroby kręgosłupa i serca, słabej krzepliwości krwi, niedotlenienia, przyjmuje na stałe leki. W październiku 2020 r. zmarł po długiej chorobie jej mąż. Z uwagi na stan zdrowia wymaga stałej opieki i pomocy drugiej osoby w podstawowych czynnościach życiowych. Nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Opiekę nad ww. sprawuje skarżąca, która pomaga matce w czynnościach pielęgnacyjnych, tj.: myciu, ubieraniu, smarowaniu pleców, kilka razy dziennie mierzy ciśnienie. Po operacji wymiany stawów kolanowych matka ma ogromne trudności w poruszaniu się. Z wyjątkiem wyjazdów na badania w szpitalu nie opuszcza miejsca zamieszkania. Poruszanie się po mieszkaniu sprawia duże trudności. Nie jest w stanie samodzielnie przygotować sobie posiłku. Czynności te wykonuje skarżąca. Matka M.S. ma problemy z nietrzymaniem moczu, stosowane są podkłady. Poza czynnościami pielęgnacyjnymi córka wykonuje wszystkie pozostałe czynności codzienne, tj. zakupy, sprzątanie, pranie, załatwianie spraw urzędowych, wykupuje recepty, zamawia wizyty domowe lekarza, pilnuje terminów podawania leków. W trakcie wywiadu ustalono także, że skarżąca, jako jedyna z rodzeństwa, jest w stanie opiekować się matką i jak twierdzi, ze względu na konieczność sprawowania opieki i jej zakres nie jest w stanie podjąć pracy. Skarżąca jest obecnie dobrowolnie ubezpieczona w KRUS. Gospodarstwo rolne, którego była właścicielem, przepisała na córkę. Do momentu przepisania gospodarstwa prace wykonywał jej mąż. Innymi osobami zobowiązanymi do alimentacji matki są: B. K. (syn), zam. W., D. S. (córka), zam. K., Z. J. (córka), zam. S., B.W.(córka), zam. B. oraz A. K. (syn), zam. B. Osoby te mieszkają oddzielnie i jak twierdzą, z uwagi na pracę zawodową i sytuację rodzinną, nie są w stanie opiekować się matką. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Wójt ponownie odmówił skarżącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na okoliczność wskazaną w swojej poprzedniej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Kolegium decyzją z [...] czerwca 2021 r. utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie podzielił zapatrywań Wójta co do podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazujące na niekonstytucyjność ograniczenia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na moment powstania niepełnosprawności. Jednocześnie organ wskazał, że brak jest przeszkód dokonania takiego podziału obowiązku opieki nad niepełnosprawną pomiędzy skarżącą i zamieszkujące w tej samej miejscowości rodzeństwo, aby opieka nad matką nie kolidowała z możliwością podejmowania aktywności zawodowej. Zauważył przy tym, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu o osobę najbliższą, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na tę osobę. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podzielił stanowisko Kolegium w zakresie możliwości odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na datę powstania niepełnosprawności i wskazał, że mieszkanie i praca poza granicami kraju, bądź też posiadanie własnych rodzin czy prowadzenie własnej firmy w innej miejscowości mogą utrudniać sprawowanie opieki, ale jej nie uniemożliwiają. Zgodził się również z Kolegium, że świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać na finansowaniu usług opiekuńczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, w zw. z art. 69 Konstytucji RP polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że skoro matka skarżącej ma sześcioro dzieci zobowiązanych względem niej do alimentacji, to istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad nią, aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, a nadto że podejmowanie pracy przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkanie przez nie w innej miejscowości nie stanowi obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca podniosła, że naruszony przepis nie uzależnia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy wnioskodawca jest jedyną osobą zobowiązaną do świadczeń alimentacyjnych w stosunku do osoby wymagającej opieki. Brak jest też podstaw do przyjęcia takiej wykładni, że opieka ta powinna być finansowana przez wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, a obowiązkiem Państwa jest zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej. W ocenie skarżącej kasacyjnie zakres czynności opiekuńczych wyklucza ich rozdzielenie pomiędzy rodzeństwo w sposób umożliwiający dalszą pracę zawodową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna. Orzekające w sprawie organy oraz Sąd pierwszej instancji przyjęły, że skarżąca nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż obowiązkiem dzieci niepełnosprawnej, na których ciążył w stosunku do niej obowiązek alimentacyjny, było takie zorganizowanie osobistego lub finansowego wsparcia matki, aby żadne z nich, w szczególności skarżąca, nie musiało rezygnować z zatrudnienia. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienionym w pozostałych punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (...). Analiza powyższego przepisu wskazuje, że zasadniczą przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pozostająca w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy występującego o to świadczenie spoczywa obowiązek alimentacyjny. Przepis ten pomija przy tym kwestię podziału czynności opiekuńczych pomiędzy osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej. Nie zawiera również wskazania, która z osób zobowiązanych powinna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ani też jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. Nie uzasadniają odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego normy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, określające obowiązek alimentacyjny, obciążający krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo osoby podlegającej opiece (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2083/22). Zauważyć przy tym należy, że odesłanie w ramach art. 17 ust. 1 uśr do przepisów przywołanego Kodeksu w zakresie obowiązku alimentacyjnego służy wyłącznie określeniu kręgu osób uprawnionych do wystąpienia o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast sposób sprawowania opieki, który niewątpliwie następuje w ramach realizacji zobowiązania alimentacyjnego, powinien być oceniany w toku postępowania o ustalenie tego świadczenia przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 uśr, a nie przepisów Kodeksowych. To bowiem treść art. 17 ust. 1 uśr decydować będzie o tym czy osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym spełnia warunki przyznania tego świadczenia, tj. czy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką istnieje wymagany przez ten przepis związek przyczynowo-skutkowy. Decyzję natomiast o tym, która z osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych złoży wniosek o przyznanie świadczenia, pozostawić trzeba, co do zasady, tym właśnie osobom. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy lub nie podejmuje zatrudnienia i ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa jedynie z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, a nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. przywołany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2083/22). W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w zw. z art. 69 Konstytucji RP okazał się zasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta. Ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji zobowiązane będą uwzględnić przedstawione powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące wyboru osoby uprawnionej do złożenia wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego i oceny sprawowanej opieki na podstawie art. 17 ust. 1 uśr. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.