I OSK 703/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 823/21 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 823/21 oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Wójt Gminy P. odmówił A. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na męża. Organ I instancji stwierdził, że wprawdzie skarżąca sprawuje opiekę nad mężem, lecz jego niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia, co stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm. – dalej "u.ś.r."), wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Ponadto wskazano, że skarżąca ma ustalone bezterminowo prawo do zasiłku dla opiekuna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem na okres: od dnia 1 czerwca do dnia 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1.971 zł miesięcznie i od dnia 1 stycznia 2022 r. bezterminowo w wysokości miesięcznej wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organ administracji w obecnym stanie prawnym ma obowiązek zbadać czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdziło też, że spełniona została przesłanka niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. SKO zaznaczyło, że do dnia 1 czerwca 2021 r. skarżąca miała przyznany zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem (decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r.), a ostatni zasiłek wypłacono za maj 2021 r. Wskazano, że z treści orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 17 stycznia 2011 r. wynikało zaś, że jej mąż został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Kolegium stwierdziło ponadto, że w sprawie nie występują przesłanki negatywne z art. 17 ust. 5 u.ś.r. W konsekwencji, uznano, że zachodzą przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 czerwca 2021 r., tj. od dnia uchylenia decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna - bezterminowo (z uwagi na to, iż orzeczenie o niepełnosprawności wydano na stałe). Na powyższą decyzję SKO skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie istota sporu dotyczy kwestii uprawnienia strony skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od dnia 1 marca 2021 r., a nie jak ustaliło Kolegium – dopiero od dnia 1 czerwca 2021 r. Sąd I instancji w pełni podzielił wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Nie jest zatem możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna. Zdaniem Sądu, strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia, przy czym, rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, lecz konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania innego świadczenia. Sąd wskazał, że okoliczności niniejszej sprawy prowadzą do wniosku, iż dopiero od dnia 1 czerwca 2021 r. nie istniały przesłanki negatywne do przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia, określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., w postaci decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Przy czym, odnosząc się do art. 24 ust. 2 u.ś.r. – zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego – Sąd wskazał, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i zasiłku dla opiekuna, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość, ale jej wyrazem – w ocenie Sądu – musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Zdaniem Sądu, okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Sąd I instancji stwierdził zatem, że dopóki w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b) u.ś.r. nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie pominął również art. 27 ust. 5 u.ś.r, Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.: 1.art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, 2. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty oraz podkreślono, że skarżąca już na etapie złożenia wniosku o przyznanie do świadczenia pielęgnacyjnego dokonała wyboru świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., a spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, dotyczył wyłącznie daty, od której powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Skarżąca miała bowiem przyznany, decyzją wcześniejszą, zasiłek dla opiekuna, a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego tytułu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Po myśli natomiast art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne (warunkowe), zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek. Stosownie do treści do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy - w momencie wydawania decyzji - jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W niniejszej sprawie – jak wynika z jej akt – pismem z dnia 3 marca 2021 r. (wpływ do organu w dniu 5 marca 2021r.) skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W pkt 2 tego wniosku wniesiono - w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. W kolejnym oświadczeniu z dnia 15 czerwca 2021 r. skarżąca oświadczyła, że rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna z dniem złożenia wniosku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Wójt Gminy P. uchylił w całości od 1 czerwca 2021 r. decyzję z dnia 26 września 2014 r., którą przyznano skarżącej zasiłek dla opiekuna. Powyższą decyzję Wójta utrzymało w mocy SKO w Olsztynie decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. W związku z powyższym, skoro w dniu 1 czerwca 2021 r. (data przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) funkcjonowała w obrocie prawnym, decyzja przyznająca skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna, to - jak wyżej to zostało powiedziane - nie było prawnie możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenia. Zaakcentować przy tym trzeba, że decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie uchylenia zasiłku dla opiekuna nie została przez stronę zaskarżona. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie zakwestionowała treści tej decyzji. Skutkiem tego decyzja, uchylająca z określoną datą, przyznane skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna, stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta zaś miała w rozpoznawanej istotne znaczenie. Przypomnieć należy, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego więc powodu organ, podobnie zresztą, jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W rezultacie - w realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero wydanie przez Wójta Gminy P. wyżej wspomnianej decyzji z dnia [...] czerwca 2021r. uchylającej decyzję z dnia 26 września 2014 r. o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, a nie złożenie przez stronę zainteresowaną wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do otrzymywanego zasiłku dla opiekuna i wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna. Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało więc ostatecznie przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad mężem począwszy od 1 czerwca 2021 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie czasu skarżącej przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co - jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.