II GSK 1187/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt III SAB/Kr 82/20 w sprawie ze skargi S.L. na przewlekłość postępowania Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wpis na listę stałych mediatorów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 11 września 2020 r. sygn. akt III SAB/Kr 82/20, po rozpoznaniu skargi S.L. (dalej: skarżący) na przewlekłość i bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego o wpis na listę stałych mediatorów stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, uznał że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponadto umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie bezczynności organu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 29 czerwca 2019 r., złożonym w formie dokumentu elektronicznego, skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie o wpis na listę mediatorów stałych działających przy tym sądzie. Do wniosku załączył skany dokumentacji, w tym skan decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w Częstochowie z [...] maja 2019 r. o wpisie skarżącego na listę stałych mediatorów. W odpowiedzi na wniosek Prezes SO w Krakowie pismem z 15 lipca 2019 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku pod rygorem odmowy wpisu wskazując, że wniosek oraz załączniki należy złożyć w formie papierowej, a przypadku składania kserokopii konieczne jest okazanie oryginałów lub notarialnie poświadczonych kopii dokumentów. W zakreślonym terminie skarżący nie uzupełnił wniosku, natomiast pismem z 7 września 2019 r. złożył ponaglenie, w którym wniósł o wydanie decyzji w sprawie w terminie do 13 września 2019 r. argumentując, że postępowanie w jego sprawie jest prowadzone przewlekle. W odpowiedzi Prezes SO w Krakowie pismem z 16 września 2019 r. ponownie wezwał skarżącego o dostarczenie niezbędnych dokumentów w odpowiedniej formie. Pismem z 17 października 2019 r. skarżący odmówił stwierdzając, że wszelkie dokumenty zostały już dostarczone w przepisanej formie, a organ może we własnym zakresie potwierdzić prawdziwość zamieszczonych w nich danych na podstawie informacji publicznej lub w drodze bezpośredniego kontaktu z Sądem Okręgowym w Częstochowie. W tej sytuacji Prezes SO w Krakowie zwrócił się do Prezesa SO w Częstochowie o nadesłanie odpisów oraz potwierdzonych za zgodność dokumentów stwierdzających podstawę podjęcia decyzji o wpisie skarżącego na listę mediatorów, a także odpisu decyzji o wpisie strony na listę stałych mediatorów przy SO w Częstochowie. Po otrzymaniu w dniu 15 listopada 2019 r. żądanej dokumentacji, Prezes SO w Krakowie decyzją z tego samego dnia wpisał skarżącego na listę stałych mediatorów, o czym skarżący został poinformowany w dniu 25 listopada 2019 r. Pismem z 10 listopada 2019 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania w przedmiocie wpisu na listę mediatorów stałych, wnosząc o stwierdzenie przewlekłości tego postępowania i zobowiązanie Prezesa SO w Krakowie do wydania decyzji odnośnie żądanego wpisu w terminie 14 dni od daty wydania wyroku. Skarżący wniósł także o skierowanie sprawy do postępowania uproszczonego i udzielenie prawa pomocy w zakresie całkowitego zwolnienia od kosztów sądowych. W ocenie skarżącego Prezes SO w Krakowie był obowiązany do dokonania wpisu na listę mediatorów stałych, a taki wpis nie wymagał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Skarżący podkreślił, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 157b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2072; dalej cyt. jako: u.s.p), że wnioskodawca powinien składać oświadczenia lub załączać dokumenty, natomiast nie zawarł w nim wymogu przedstawiania oryginałów dokumentów lub poświadczonych ich kopii. W odpowiedzi na skargę Prezes SO w Krakowie wniósł o jej oddalenie, względnie o umorzenie postępowania zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.), stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca oraz nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a także o niewymierzanie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Prezes SO w Krakowie wskazał, że działał z należytą starannością, w rozsądnych terminach, z aktywnością nakierowaną na sprawne i efektywne załatwienie sprawy, nie można więc uznać, że były to działania pozorne i wykonywane w sposób opieszały. W replice na odpowiedź na skargę skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi wskazując, że dodatkowo powinna być ona traktowana jako skarga na bezczynność organu. Podkreślił, że nigdy nie wycofał skargi, przy czym potwierdził, że 15 listopada 2019 r. Prezes SO w Krakowie wydał żądaną decyzję o wpisie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił skargę w części dotyczącej przewlekłości, natomiast co do bezczynności – umorzył postępowanie sądowe. W ocenie sądu wyżej przedstawiony przebieg postępowania jednoznacznie wskazuje na dopuszczenie się przez Prezesa SO w Krakowie przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Stosownie do art. 157d § 4 u.s.p. prawomocna decyzja o wpisie na listę stałych mediatorów stanowi podstawę do wpisania mediatora na listę stałych mediatorów prowadzoną w innym sądzie okręgowym, na wniosek mediatora złożony do prezesa tego sądu. W myśl zaś art. 157e cyt. ustawy, prezes sądu okręgowego udostępnia sądom oraz innym podmiotom w siedzibie sądu oraz zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) na stronie podmiotowej sądu aktualną listę stałych mediatorów. WSA zgodził się więc ze skarżącym, że nie miał on prawnego obowiązku osobistego dostarczenia do Sądu Okręgowego w Krakowie uwierzytelnionego odpisu decyzji o wpisie na listę mediatorów Sądu Okręgowego w Częstochowie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Prezes SO w Krakowie z łatwością powinien ustalić – na podstawie opublikowanej w BIP listy stałych mediatorów prowadzonej przez Prezesa SO w Częstochowie – fakt pozostawania przez skarżącego stałym mediatorem Sądu Okręgowego w Częstochowie. Biorąc zatem pod uwagę charakter sprawy, która nie należy do szczególnie skomplikowanych oraz nie wymaga przeprowadzenia czynności wyjaśniających, WSA za nieuzasadnione uznał prowadzenie postępowania przez prawie pięć miesięcy. Sąd stwierdził również, że skarżący nie został powiadomiony w trybie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej cyt. jako: k.p.a.) o przyczynach niezałatwienia sprawy i o nowym terminie na jej załatwienie, mimo że zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. taki obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie sądu, zwracanie się do skarżącego o nadesłanie uwierzytelnionych dokumentów miało charakter czynności pozorujących jakiekolwiek działanie, a praktycznie powodowało jedynie formalnie wydłużenie postępowania ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. W związku z powyższym WSA na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i §1a p.p.s.a. stwierdził, że Prezes SO w Krakowie dopuścił się przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej Prezes SO w Krakowie zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. co do punktu I i II i wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: – art. 157d § 4 i art. 157e w zw. z art. 157f u.s.p. oraz § 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 stycznia 2016 r. w sprawie prowadzenia listy stałych mediatorów (Dz.U. z 2016 r. poz. 122) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że samo wydanie prawomocnej decyzji o wpisie na listę stałych mediatorów oraz fakt złożenia wniosku, stanowi podstawę do wpisania mediatora na listę stałych mediatorów, a także przyjęcie, że organ powinien dokonać wpisu wyłącznie po otrzymaniu wniosku oraz zapoznaniu się z listą mediatorów zamieszczoną w BIP SO w Częstochowie – bowiem zgodnie z § 7 rozporządzenia 20 stycznia 2016 r. osoba wpisana na listę prowadzoną w innym sądzie okręgowym może zostać wpisana na listę mediatorów wyłącznie w przypadku złożenia wniosku wraz załączoną do niego decyzją (nie zaś kopią, bądź skanem tej decyzji); – art. 35 oraz 37 § 1 pkt 2 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego o wpis na listę stałych mediatorów było prowadzone przez organ w sposób przewlekły i z rażącym naruszeniem prawa, zaś zwracanie się do skarżącego o nadesłanie uwierzytelnionych dokumentów miało charakter czynności pozorujących jakiekolwiek działanie – bowiem wszystkie czynności podejmowane przez organ były załatwiane wnikliwie i szybko oraz miały na celu uzyskanie dokumentacji wymaganej (art. 157d § 4 u.s.p. w zw. z § 7 rozporządzenia 20 stycznia 2016 r.) do wydania decyzji o wpis na listę mediatorów, zaś opóźnienie w wydaniu decyzji wynikało wyłącznie z winy skarżącego. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Prezes SO w Krakowie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Prezesa SO w Krakowie oparta została tylko na podstawach z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., polegające na bezzasadnym uznaniu i uwzględnieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wpisu S.L. na listę stałych mediatorów przy Sądzie Okręgowym w Krakowie. Faktem jest, że wnioskodawca nie dołączył do wniosku oryginału decyzji o wpisie na listę stałych mediatorów wydaną przez Prezesa SO w Częstochowie. Pismem z 15 października 2019 r. S.L. dołączył do akt sprawy skan decyzji Prezesa SO w Częstochowie o wpisie na listę stałych mediatorów, a przy wniosku o ten wpis złożył elektronicznie decyzję Prezesa SO w Częstochowie z dnia [...] maja 2019 r. oraz wydruk ze internetowej sądu zawierający listę mediatorów stałych przy SO w Częstochowie. Zatem żądanie od wnioskodawcy w dniu 16 września 2019 r., a więc po złożeniu ponaglenia na niezałatwienie sprawy, uzupełnienia wniosku przez poświadczenie notarialne załączonych do niego dokumentów było działaniem mającym na celu przedłużenie załatwienia sprawy. Na gruncie obowiązujących przepisów działanie takie nie znajduje usprawiedliwienia, dlatego trafnie WSA w Krakowie przyjął, że działanie takie należy oceniać jako przewlekłość postępowania. NSA zwraca uwagę, że zgodnie z treścią art. 157d ust. 4 u.s.p. prawomocna decyzja o wpisie na listę mediatorów stałych stanowi podstawę do wpisu na taką listę prowadzoną w innym sądzie okręgowym. Przepis ten nie wskazuje, w jaki sposób strona ma przedstawić sądowi, do którego występuje z wnioskiem o ponowne wpisanie na listę, prawomocną decyzję o już dokonanym wpisie. Z treści § 7 rozporządzenia w sprawie prowadzenia listy stałych mediatorów wynika, że decyzja taka powinna być załączona do wniosku. Przepis ten nie stawia innych wymogów dla wnioskodawcy jak tylko obowiązek załączenia decyzji. Przede wszystkim nie określa formy, w jakiej załączenie powinno nastąpić. Sąd drugiej instancji zauważa, że do wniosku o wpis na listę mediatorów stałych skarżący dołączył – w sposób elektroniczny – decyzję, zatem trudno przyjąć na gruncie obowiązujących uregulowań, że nie wypełnił on przewidzianego w przepisach obowiązku prawnego. Jeżeli Prezes SO w Krakowie miał wątpliwości co do sposobu załączenia decyzji do wniosku to niezwłocznie mógł wystąpić do Prezesa SO w Częstochowie o potwierdzenie treści dokumentu załączonego przez wnioskodawcę. Tym bardziej, że przecież i tak dokonał tej czynności – tylko z opóźnieniem, bowiem dopiero po podjęciu działania skarżącego, a więc złożenia ponaglenia. Z tych powodów nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że działał on w sposób nieprzewlekły. Tym samym nie można przyjąć, że zaskarżony wyrok w tym zakresie jest wadliwy. Dodatkowo zauważyć trzeba, że wpis na listę mediatorów w okręgu innego sądu niż ten, w którym było prowadzone postępowanie i wydana została decyzja o wpisie, wymaga tylko ustalenia, czy taka decyzja była wydana w stosunku do wnioskodawcy. Oznacza to, że w takim przypadku nie prowadzi się postępowania jak w sytuacji, gdy chodzi o pierwszy wpis na listę. Zatem do wpisu w okręgu innego sądu nie mają zastosowania zasady z § 5 rozporządzenia w sprawie prowadzenia listy stałych mediatorów. Wszczęcie takiego postępowania w stosunku do skarżącego było zbędne, a to oznacza, że działanie organu można uznać za rażące, bo prowadzone wbrew przepisom prawa. W konsekwencji daje to podstawę do przyjęcia, że przewlekłość miała charakter rażący. Zdaniem NSA niezasadne są również dalsze zarzuty kasacyjne stawiane w podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego to niewłaściwe zastosowanie lub wadliwa wykładnia przepisów kształtujących materialną treść stosunku prawnego. Do tych przepisów nie mogą być zaliczone takie, które kształtują postępowanie jurysdykcyjne, bo te zawsze określają procesowe prawa lub obowiązki stron takiego postępowania. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 35 oraz art. 37 § 1 pkt 2 i art. 12 k.p.a. nie może być skuteczną podstawą kasacyjną. Wszystkie wskazane w nim przepisy procesowe nie mogą być podstawą zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd, że zarzuty stawiane w niewłaściwej podstawie kasacyjnej nie dają podstaw do weryfikacji skarżonego wyroku z punktu widzenia podniesionych z nich naruszeń. Wyjątkiem może być tylko sytuacja, gdy z treści zarzutu wynika błąd co do podstawy kasacyjnej, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej daje się ustalić, że stronie chodzi o inny rodzaj naruszenia niż określiła w zarzucie, bo wyraźnie z przedstawianej argumentacji wynika właściwa podstawa prawna dla stawianych naruszeń. W rozpoznawanej sprawie zarówno zarzuty, jak i ich uzasadnienie potwierdzają, że Prezesowi SO w Krakowie chodzi o naruszenia proceduralne. Zatem objęcie tych naruszeń podstawą z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest błędem formalnym skargi kasacyjnej, który uniemożliwia ocenę wyroku z punktu widzenia tak określonych naruszeń. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 157d § 4, art. 157e oraz 157f u.s.p. i § 7 rozporządzenia w sprawie prowadzenia listy stałych mediatorów. Przepisy objęte tym zarzutem również nie mogą być kwalifikowane jako przepisy prawa materialnego. Zatem do tego zarzutu mają odniesienie wcześniej przedstawione wywody. Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest sformalizowanym środkiem prawnym, co oznacza, że jej skuteczność jest determinowana poprawnością formalną. Takie jej ukształtowanie w przepisach prawa znajdowało oparcie w założeniu, że postępowanie kasacyjne przed NSA nie może być kolejnym rozpoznaniem sprawy w jej granicach wynikających z pojęcia sprawy administracyjnej. Z tego powodu skarga kasacyjna może być rozpoznawana tylko w granicach określonych przez stronę, a więc w zakresie jej zarzutów i podstaw. W konsekwencji oznacza to, że sąd drugiej instancji nie będzie mógł uwzględnić skargi od wyroku, który narusza prawo, jeżeli strona w sposób poprawny nie podniesie tych naruszeń. NSA rozpoznając skargę kasacyjną nie może działać z urzędu, a więc nie może przyjmować, konkretyzować i określać zarzutów i podstaw kasacyjnych, ani wyznaczać kierunków weryfikacji skarżonego wyroku. Wszystkie te obowiązki obciążają stronę. Dlatego skarga kasacyjna jest profesjonalnym środkiem prawnym. Zatem sam ustawodawca założył, że jej skuteczność musi być łączona ze spełnieniem ustanowionych w przepisach p.p.s.a. wymogów formalnych. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji.