I OSK 1288/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1189/21 w sprawie ze skargi K. i K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2021 r., nr SKO.PS/4110/659/2020 w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w instytucji pieczy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 stycznia 2022 r. III SA/Kr 1189/21, oddalił skargę K. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r. nr SKO.PS/4110/659/2020 w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w instytucji pieczy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. i K. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 193 ust. 3 i art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821) przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Wadowickiego przez Dyrektora [...] z 12 października 2020 r. odmawiającej odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy i zaniechanie umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak możliwości ustalenia skarżącym opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz poprzez wadliwe przyjęcie przez WSA w Krakowie, że opłatę tę rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, w sytuacji w której obowiązek ponoszenia opłaty powstaje dopiero z chwilą wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty, przy jednoczesnym pozostawaniu dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej w dacie wydania decyzji, a w niniejszej sprawie do prawomocnego rozwiązania przysposobienia K.S. doszło 1 lipca 2020 r., a zatem nie istnieje możliwość ustalenia opłaty z tytułu pozostawania K. S. w pieczy instytucjonalnej, a tym samym procedowanie w zakresie możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty jest bezprzedmiotowe; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego wadliwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że od dochodu skarżących nie można odliczyć kosztów spłaty pożyczki studenckiej w kwocie [...] zł, kosztów spłaty pożyczki otrzymanej od matki K. S. w kwocie [...] zł oraz kosztów utrzymania własnych biologicznych dzieci, w sytuacji, w której z treści uchwały nr XXXIII/327/18 Rady Powiatu w Wadowicach z dnia 22 marca 2018 r. nie wynika podstawa do przyjęcia, które wydatki i koszty związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego przez skarżących, tym samym należy uwzględnić wartość kosztów wskazanych przez skarżących w toku postępowania; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3. ust. 2 pkt 10) i 12) uchwały nr XXXIII/327/18 Rady Powiatu w Wadowicach z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej lub dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej przez sąd, poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżących, pomimo faktu, że oboje wychowują dwójkę małoletnich biologicznych dzieci, a to K. S. i F. S., których koszty utrzymania skarżący ponoszą w całości, a także pomimo okoliczności, że na skutek ogłoszenia pandemii COVID-19, pogorszyła się sytuacja finansowa skarżących, którzy utracili możliwość zarobkowania na poziomie sprzed pandemii i w chwili obecnej w dalszym ciągu nie można przewidzieć, jak dalece ich dochody ulegną obniżeniu, w szczególności, że upływają blisko dwa lata od momentu umieszczenia małoletniego K. S. w instytucjonalnej pieczy zastępczej i w konsekwencji skarżący będą zmuszeni do pokrycia opłaty za jedną osobę w kwocie, która pokrywa praktycznie 50 % osiąganego przez skarżących dochodu; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 3. 2 pkt 1) i 2) uchwały nr XXXI11/327/18 Rady Powiatu w Wadowicach z dnia 22 marca 2018 roku w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej lub dziecka pozbawionego opieki I wychowania rodziców umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej przez sąd, poprzez pominięcie okoliczności długotrwałej choroby K. S. - tj. depresji, stanów lękowych i bezsenności oraz realnego wpływu tego schorzenia na zmniejszenie możliwości zarobkowych K. S.; II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że: a) w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty, a dochody uzyskiwane przez skarżących rzekomo pozwalają na uznanie, że ponoszenie opłaty nie spowoduje, że suma ta będzie równa lub będzie przewyższała w rodzinie dochód zobowiązanego; b) w niniejszej sprawie sytuacja rodzinna, dochodowa, majątkowa skarżących jest dobra i nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, na podstawie których należałoby odstąpić od opłaty za pobyt w pieczy instytucjonalnej; c) skarżący są w stanie płacić za pobyt w placówce, co byłoby w odmiennym ustaleniu sprzeczne z zasadą pomocniczości w sytuacji w której dokładna analiza stanu faktycznego nie pozwala na uznanie, że skarżący są w stanie ponosić koszty opłaty za pobyt w placówce, organ pominął, iż skarżąca nieustannie się leczy, a oboje skarżący poza utrzymaniem siebie posiadają dwoje biologicznych małoletnich dzieci pozostających na ich utrzymaniu, nadto sytuacja rodzinna i finansowa może wydawać się "dobra" (cokolwiek Sąd miał na myśli używając tego nieostrego pojęcia), jednakże w sytuacji w której skarżący musieliby dokonywać opłaty miesięcznej rzędu [...] zł, wówczas oznaczałoby to, że na członka rodziny pozostawałaby im kwota po [...] zł miesięcznej przy najprostszym matematycznym obliczeniu, co oznacza, że biologiczne dzieci skarżących mają relatywnie mniejsze środki na zaspakajanie ich potrzeb a nadto, takie wyliczenie nie uwzględnia realiów życia i kosztów utrzymania rodziny oraz spłaty zobowiązań, które przecież istnieją, a wytyczne organu że np. pożyczka, czy kredyt nie odlicza się od dochodu jest oderwany od rzeczywistości i to nie spowoduje, że którykolwiek z podmiotów orzekających w sprawie zapłaci za skarżących istniejącą ratę pożyczki i kredytu, nadto organ pominął, że w sytuacji w której ustalona zostanie opłata za pobyt w pieczy - skarżący będą musieli się zadłużyć dalej by spłacić zobowiązanie. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora PCPPR w Wadowicach z 12 października 2020 r. w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy i o umorzenie postępowania w sprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie zarzutów "procesowych" nie można jednak oddzielić od większości zarzutów powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Stąd też muszą one zostać rozpoznane łącznie. Dotyczy to w szczególności poprawności ustalenia przez organ dochodu skarżących. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 6 uchwały nr XXXIII/327/18 Rady Powiatu w Wadowicach z 22 marca 2018 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (...), ilekroć w uchwale jest mowa o dochodzie, oznacza to dochód w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Nie jest więc prawdziwa teza zawarta w zarzutach i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wskazana wyżej uchwała "(...) nie odsyła w żadnym miejscu do stosowania odpowiednio ani wprost ustawy o pomocy społecznej, a zwłaszcza art. 8." Zdaniem skarżących kasacyjnie uchwała nie zawiera też katalogu zamkniętego, odnośnie tego co podlega odliczeniu od dochodu. Odesłanie w § 2 ust. 2 pkt 6 uchwały do dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej (u.p.s.) oznacza, że dochód skarżących na użytek tej sprawy ustala się w oparciu o art. 8 u.p.s. Z ust. 3 tego przepisu nie wynika, aby ustalając dochód, sumę miesięcznych przychodów można było pomniejszyć o zobowiązania kredytowe lub pożyczkowe. W tym więc zakresie zarzuty skargi kasacyjnej (w tym zarzut zawarty w pkt I.2.) nie mają usprawiedliwionych podstaw. Ponadto sami skarżący kasacyjnie przyznają (w zarzucie opartym na drugiej podstawie kasacyjnej, lit. c), że po uiszczeniu opłaty pozostałaby im kwota 2500 zł na członka rodziny. Jest to zatem kwota wielokrotnie wyższa od kryterium dochodowego, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały (zob. też § 3 ust. 2 pkt 17 uchwały, co do kwoty pozostałej po uiszczeniu opłaty). Można mieć przy tym wątpliwości, jak odczytać zwrot użyty w § 3 ust. 2 uchwały, że "Poza okolicznościami, o których mowa w ust. 1, można odstąpić od ustalenia opłaty (...)", jeżeli w rodzinie występuje co najmniej jedna z następujących okoliczności, niżej w przepisie wypunktowanych. Wątpliwości dotyczą tego, czy okoliczności powołane w ust. 1 i 2 § 3 samodzielnie czy też w związku ze sobą, stanowią podstawę do odstąpienia od ustalenia opłaty. Nawet jeśli poziom osiąganego dochodu (ust. 1) i ogólnie rzecz ujmując sytuacja życiowa zobowiązanych (ust. 2) są niezależnymi (samodzielnymi) podstawami do odstąpienia od ustalenia opłaty (co wydawałoby się mało racjonalnym rozwiązaniem), to okoliczności powołane w § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały (długotrwała lub przewlekła choroba powodująca znaczny wzrost kosztów utrzymania) muszą mieć związek z osiąganym dochodem, bo ten jest podstawą do ustalenia opłaty. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wykazali, że choroba K. S. wpływa znacząco na wzrost wydatków w rodzinie lub powoduje zmniejszenie dochodu, jaki ustalił organ. Zatem zarówno zarzut powołany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, jak i w punktach I.3.4. skargi kasacyjnej, nie maja usprawiedliwionych podstaw, bowiem nie wykazano, że w wyniku uwzględnienia okoliczności, o jakich mowa w § 3 ust. 2 pkt 1, 2, 10 i 12 uchwały, dochód na członka rodziny uległby obniżeniu poniżej kryterium dochodowego (zob. § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 17 uchwały), albo przynajmniej okoliczności te miały znaczący wpływ na ustalenia, co do wysokości osiąganych dochodów. W szczególności skarżący kasacyjnie nie przywołują w skardze kasacyjnej dowodów na to, że pandemia COVID-19 znacząco obniżyła ich poziom dochodów na chwilę wydawania decyzji, aby można było mówić o "stratach materialnych powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych" (§ 3 ust. 2 pkt 12 uchwały). Natomiast § 3 ust. 2 pkt 16 uchwały nie został powołany w podstawach skargi kasacyjnej (ani ewentualnie postać jego naruszenia), aby można było rozważać okoliczności, o jakich w nim mowa, w kontekście dochodu pozostałego na inne dzieci, po uiszczeniu opłat za dzieci pozostające w pieczy zastępczej. W ten kontekst może się wpisywać także okoliczność odstąpienia od opłaty za drugie z dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej. W takiej sytuacji nie jest to okoliczność "obciążająca" organ, ale wychodząca naprzeciw potrzebom dzieci i rodziny. Na zakończenie wyjaśnić należy również, że nie jest zasadny zarzut ujęty w pkt I.1. skargi kasacyjnej. W orzecznictwie utrwalone jest bowiem stanowisko, że "Organy administracji publicznej obowiązane są w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a dopiero w drugiej kolejności rozpoznać sprawę dotyczącą ustalenia takiej odpłatności" (zob. wyrok NSA z 10.11.2023 r., I OSK 2369/21, LEX nr 3644343). Kwestę tę rozstrzygnęło poprawnie SKO już w decyzji z 20 marca 2020 r. Ponadto, w chwili wydawania zaskarżonej obecnie decyzji w orzecznictwie przyjmowano, że "Dokonując wykładni art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy z 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie jest możliwe przyjęcie, że decyzja nakładająca obowiązek opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala tę opłatę wyłącznie na przyszłość, a nie za faktyczny pobyt dziecka w placówce (rodzinie zastępczej), gdyż niweczyłoby to w istocie możliwość nałożenia opłaty za okres, w którym dziecko przebywa w pieczy zastępczej i za który zostały poniesione wydatki na jego utrzymanie i w którym organ prowadził postępowanie w kwestii tej odpłatności" (wyrok NSA z 8.04.2022 r. I OSK 1231/21, LEX nr 3349037). Przesądza to ostatecznie ust. 1a art. 193, który stanowi, że "Opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej." Postępowanie w tej sprawie nie było więc bezprzedmiotowe, bowiem od chwili umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, do czasu rozwiązania stosunku adopcji, opłata mogła być uiszczana. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.