II SA/Wa 1590/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz skarżącego A. D. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej: "Szef SKW", "organ") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r., przesłanym pocztą elektroniczną, A. D. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Biura Prawnego Służby Kontrwywiadu Wojskowego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii treści (skanu) wszystkich pisemnych umów zawartych przez Szefa SKW w grudniu 2020 r. Jednocześnie wskazał, by udostępniając żądaną informację, organ zasłonił dane prywatne, tj. adres zamieszkania i numer PESEL kontrahentów, ale zachował imiona i nazwiska wykonawców oraz nazwy przedsiębiorców. Wnioskodawca wniósł o przesłanie żądanej informacji na podany adres poczty elektronicznej. Stwierdzając brak we wniosku danych identyfikujących wnioskodawcę, pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Szef SKW wezwał go do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku poprzez podanie danych osobowych, tj. imienia i nazwiska, ewentualnie danych osoby prawnej i jej reprezentanta, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wnioskodawca wykonał powyższe wezwanie organu w wyznaczonym terminie. Następnie, pismem z dnia [...] lutego 2021 r., Szef SKW poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), dalej: "u.d.i.p.", oraz wezwał go do wykazania w terminie 14 dni, iż uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji. W odpowiedzi na ww. wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia [...] marca 2021r. stwierdził, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej przetworzonej, a wezwanie organu jest bezpodstawne. Jednocześnie oświadczył, iż pokryje koszty przekształcenia informacji, jeżeli organ określi ich wysokość. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Szef SKW, powołując w podstawie prawnej art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem A. D. z dnia [...] stycznia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Szef SKW powołał art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obszernie cytując orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące rozumienia pojęcia "informacja publiczna przetworzona". Dalej organ stwierdził, że zakres pracy niezbędny do przygotowania informacji publicznej w postaci zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu, co przesadza o przyjęciu stanowiska, że wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r. jest żądaniem informacji publicznej przetworzonej. Uwzględnienie wniosku wymaga nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z przeglądaniem i kopiowaniem (skanowanie) dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej analizy dokumentów, a także wykonywaniem szczegółowej, szerokiej anonimizacji. Organ podkreślił, że możliwość udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ustawodawca uzależnił od wykazania przez wnioskodawcę przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Mianowicie wnioskodawca powinien wykazać, że informacja taka jest ważna dla dużego kręgu odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Organ stwierdził również, że wnioskodawca nie wykazał, po uprzednim wezwaniu przez organ, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto organ uznał, że przedstawione we wniosku okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a zatem nie przemawiają za udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Wnioskodawca nie wskazał też żadnych realnych i konkretnych możliwości wykorzystania wnioskowanej informacji publicznej dla dobra ogółu lub ochrony interesu publicznego. Nie można zatem przyjąć, że istnieją jakieś realne, konkretne, możliwości wykorzystania żądanej informacji w sposób, który mógłby znacząco wpłynąć na realizację interesu publicznego. Organ zaznaczył, że przedmiotem wniosku, a w konsekwencji dokonywanej przez niego oceny, jest informacja przetworzona składająca się z szeregu informacji prostych. Pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. A. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Szefa SKW z dnia [...] marca 2021 r. zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, że informacja objęta jego wnioskiem stanowi informację przetworzoną. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do przedstawienia zestawienia przedmiotowych umów do wiadomości Sądu, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż stanowisko Szefa SKW jest błędne, a przynajmniej zaprezentowana przez organ argumentacja jest niewystarczająca. Za niezasadne uznał rozszerzenie kategorii "informacji przetworzonej" również na taką informację, która składa się z informacji prostych, lecz w ocenie Szefa SKW zakres wniosku uzasadnia potraktowanie jej jako przetworzonej. Zdaniem skarżącego, uzyskanie wnioskowanych informacji nie wymaga pracy kreatywnej ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, lecz wyłącznie wyszukania określonych informacji i anonimizacji, tak jak w przypadku każdej innej informacji prostej. Wyjaśnienia Szefa SKW mają charakter rachityczny, trudno dociec o jak wielu kserokopiach dokumentów jest mowa, jakie działania organizacyjne są potrzebne i jakie środki osobowe (ilu pracowników) potrzeba zaangażować do realizacji wniosku skarżącego. Z decyzji w żaden sposób nie wynika, ile faktycznie pracy wymaga udzielenie odpowiedzi na wniosek, co uniemożliwia polemikę z tak ogólnymi stwierdzeniami organu. Skarżący podkreślił również, że Szef SKW nie wskazał choćby informacji na temat ilości zawartych umów, chociaż jest to fakt, który umożliwiałby jakąkolwiek obiektywną ocenę stanowiska organu, zaś ustalenie tych danych wymaga jedynie prostej kwerendy do systemu informatycznego rejestru umów, który organ prowadzi. W obecnym stanie postępowania możliwe jest jedynie odgadywanie jaki jest rzeczywisty nakład pracy wymagany do przygotowania wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na skargę Szef SKW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż konstytucyjne prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Realizacja wniosku skarżącego wymagałaby podjęcia szeregu dodatkowych czasochłonnych czynności i działań o znacznym nakładzie pracy, niebędących standardowymi czynnościami pracowników organu, które zakłóciłyby normalny tok działania organu oraz wywarłyby negatywny wpływ na wykonywanie ustawowych zadań nałożonych na SKW. Przygotowanie informacji nie polegałoby tylko na przejrzeniu umów, ale przede wszystkim na szczegółowej analizie znajdujących się w tych umowach kilkuset stron dokumentów w celu dokonania ich anonimizacji, a następnie ich zeskanowanie i przesłanie skarżącemu, które to czynności musiałyby zostać przeprowadzone wyłącznie w celu realizacji wniosku skarżącego. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, że z decyzji w żaden sposób nie wynika, ile faktycznie pracy jest konieczne do udzielenia odpowiedzi na wniosek, Szef SKW stwierdził, iż specyfika postępowania, w którym odmowa udostępnienia żądanej informacji wynikała z zakwalifikowania informacji jako przetworzonej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czyniła zbędnym szczegółowe ustalenie odnośnie ilości umów czy ich objętości bądź ewentualnej symulacji nakładu pracy. Organ nie ma obowiązku szczegółowego opisania czynności niezbędnych do wytworzenia żądanej informacji przetworzonej, w tym do wskazania koniecznego nakładu sił osobowych i czasochłonności. Rozmijałoby się to z celem polegającym na zagwarantowaniu Szefowi SKW możliwości odmowy udostępnienia informacji, w sytuacji gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej, wymagających nadzwyczajnych, ponadstandardowych działań organu. Nadto organ podniósł, że skarżący złożył również wnioski o udostępnienie informacji publicznej w postaci zeskanowania i przesłania wszystkich umów za wrzesień, październik, listopad 2020 r. oraz styczeń i luty 2021 r. Charakter oraz sposób składania wniosków może skutkować swoistym paraliżem instytucji z uwagi na konieczność przygotowywania comiesięcznych zestawień umów dla prywatnych celów. Regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych, a także zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2021 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. W załączeniu do pisma przedstawił dodatkowe informacje na temat motywów realizowanego przedsięwzięcia, które - jak stwierdził - wskazują na interes publiczny w jego działaniach. Wskazał w szczególności, że niniejsze postępowanie stanowi realizację projektu Publiczny Rejestr Umów, który podejmowany jest w interesie publicznym, w trosce o przejrzystość życia publicznego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2021 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zgłosiło swój udział w postępowaniu w charakterze uczestnika. Podzielając argumentację skargi Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, co nie było sporne w niniejszej sprawie. Szef SKW jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.), zaś wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, pkt 4 lit. a, pkt 5 lit. a u.d.i.p. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do kwestii charakteru wnioskowanej informacji publicznej - czy jest to informacja publiczna prosta (jak utrzymuje skarżący) czy też przetworzona (jak twierdzi Szef SKW), której udostępnienie wymaga wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14; publ. CBOSA). W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały - informacje znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15; publ. j.w.). Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych działań, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenia rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (np. zsumowaniu, zredagowaniu). A więc również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.). Jeżeli więc udostępnienie informacji prostych wymagałoby analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, to działania takie, z uwagi na wymagany nakład pracy, czasochłonność i w związku z tym zakłócenie normalnego toku pracy podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, stanowią podstawę przyjęcia, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1362/17, publ. j.w.). Przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego jest nieostra i musi być rozpatrywana przez pryzmat każdej konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 2302/00, publ. j.w.). Nie ulega jednak wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego obejmuje interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14 (publ. j.w.), każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, iż dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym bądź jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, iż udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13, publ. j.w.). Interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa - podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator oceny, czy wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, publ. j.w.). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z uzasadnienia ww. decyzji nie wynika bowiem, z jakich konkretnie powodów Szef SKW przyjął, że wniosek z dnia [...] stycznia 2021 r. (w decyzji wskazano omyłkowo datę [...] stycznia 2020 r.) dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśnienie tej kwestii jest szczególnie istotne w sytuacji, w której ustawa nie zawiera definicji ww. pojęcia, a przedstawione powyżej kierunki jego interpretacji opierają się na kazuistycznym podejściu do konkretnego stanu faktycznego. Zaskarżona decyzja powinna zawierać argumenty przemawiające za przyjętą przez organ kwalifikacją żądanej informacji. Nie wystarczą w tym zakresie ogólne twierdzenia, lecz powołanie się na konkretne działania uzasadnione specyfiką zadań i organizacji organu. W zaskarżonej decyzji organ przywołał ogólne czynności powołując się na ponadstandardową analizę dokumentów; szczegółową, szeroką anonimizację; sporządzenie wielu kserokopii, akcentując jednocześnie, że wymagają one takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok jego działania. Brak jest jednak jakichkolwiek konkretnych danych na poparcie stanowiska Szefa SKW w kwestii charakteru żądanej informacji. Organ nie wskazał nawet liczby umów zawartych we wnioskowanym okresie (grudzień 2020 r.), ani rozmiarów tychże umów choćby poprzez podanie ich objętości (np. kilka czy kilkaset stron). Nie wyjaśnił również w sposób przekonujący jakimi zasobami ludzkimi dysponuje, ilu pracowników musiałby oddelegować do ww. zadań oraz ile czasu trwałoby ich wykonanie. W tej sytuacji ani arbitralne stanowisko organu odnośnie waloru wnioskowanej informacji, ani brak wykazania przez skarżącego przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie uprawniał do wydania decyzji odmownej. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia dla przyjętego przez Szefa SKW stanowiska co do kwalifikacji przedmiotu wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. Przekonującej w tym względzie argumentacji, odnoszącej się do okoliczności indywidualnej sprawy, nie może zastąpić odpowiedź organu na skargę, która stanowi jedynie pismo procesowe niepodlegające kontroli Sądu. Mając na względzie powyższe uchybienia, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę Szef SKW uwzględni dokonaną ocenę prawną. Nadto poczyni niezbędne ustalenia faktyczne w celu wyjaśnienia czy wnioskowana informacja publiczna ma charakter prosty czy przetworzony. W zależności od poczynionych ustaleń podejmie stosowne działania na gruncie u.d.i.p. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie drugim sentencji wyroku.