II SA/Lu 891/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji W. w L. na decyzję Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji "Bystrzyca" w Lublinie z dnia 24 września 2021 r., nr ZOZ.01.0132.9.2021 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Decyzją z 24 września 2021 r., znak: ZOZ.01.0132.9.2021, wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w imieniu Fundacji W. z siedzibą w L., reprezentowanej przez prezesa zarządu K. J., Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej: spółka), odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania imienia i nazwiska, stanowiska i komórki organizacyjnej wszystkich pracowników spółki. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wiadomością elektroniczną z 26 lipca 2021 r., wysłaną z adresu poczty elektronicznej p. .org, K. J. reprezentujący Fundację W. z siedzibą w L. skierował na adres o. wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej w zakresie: 1) regulaminu organizacyjnego oraz regulaminu pracy; 2) struktury organizacyjnej spółki; 3) imion i nazwisk, stanowisk i komórek organizacyjnych wszystkich pracowników spółki; 4) informacji o obsadzonych w 2021 r. stanowiskach kierowniczych - dla każdego stanowiska podanie, w jaki sposób został wybrany nowy kierownik, kiedy został wybrany oraz udostępnienie treści dokumentów związanych z obsadzeniem stanowiska, w szczególności treści ogłoszeń o naborze oraz protokołów i decyzji. Wiadomością elektroniczną z 9 sierpnia 2021 r., skierowaną do K. J., spółka udostępniła informację publiczną w zakresie punktu 2 oraz częściowo punktu 1, przesyłając Regulamin Organizacyjny MOSiR "[...]" w L. sp. z o.o. z siedzibą w L. oraz schemat struktury organizacyjnej MOSiR "[...]" w L. sp. z o.o. z siedzibą w L.. W pozostałym zakresie spółka miała ustosunkować się do przedłożonego wniosku do 26 września 2021 r. W dniu 24 września 2021 r. spółka udostępniła wnioskodawcy informację publiczną w zakresie regulaminu pracy spółki, a w zakresie punktu 4 wniosku poinformowała, że żadne stanowisko kierownicze w 2021 roku w spółce nie zostało obsadzone. Jednocześnie, w zakresie punktu 3 wniosku spółka podjęła decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji na podstawie 5 ust. 2 u.d.i.p. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, spółka uznała, że lista pracowników zawierająca ich imiona i nazwiska, stanowiska oraz komórki organizacyjne spółki stanowi informację publiczną. Wskazała jednocześnie, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt K 17/05, Trybunał dokonał wyodrębnienia dwóch grup pracowników: pełniących funkcje publiczne, w stosunku do których następuje daleko idące ograniczenie prawa do prywatności oraz pracowników spółki, którzy nie pełnią funkcji publicznych i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Drugą kwestią, zdaniem spółki, było ustalenie zakresu pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne". Definicja ta pojawia się w ustawie z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (tj. Dz. U. 2021 poz. 1633) oraz w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 roku kodeks karny (Dz. U. 2020 poz. 1444). Zdaniem spółki, definicji tych nie można jednak bezpośrednio przenieść na grunt ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przez to uznać należy, że osobą pełniącą funkcje publiczne jest ten, kto pełni w strukturze spółki samorządowej (komunalnej) czynności związane z dysponowaniem majątkiem samorządowym bądź zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań publicznych. W związku z powyższym spółka uznała, że wnioskowane informacje nie podlegają ujawnieniu z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Osobami pełniącymi funkcje publiczne w spółce mogą być co najwyżej członkowie zarządu spółki, którzy, w nawiązaniu do próby zdefiniowania tego terminu, pełnią czynności związane z dysponowaniem majątkiem samorządowym i podejmują czynności związane z wykonywaniem zadań publicznych. Tymczasem punkt 3 wniosku dotyczy pracowników, za których uznać należy osoby zatrudnione na podstawie umowę o pracę bądź na podstawie pozapracowniczych form zatrudnienia, a nie osoby będące członkami organu zarządczego. Dotyczy to zarówno pracowników technicznych i organizacyjnych (wykonujących czynności techniczno-fizyczne), zatrudnionych między innymi w Grupach Obiektów Sportowo Rekreacyjnych, pracowników usługowych (zajmujących się sprzedażą produktów i usług spółki), jak i pracowników administracyjnych. Wszystkie czynności tych pracowników mają charakter wtórny, a dopiero z chwilą akceptacji Zarządu Spółki (najczęściej w postaci złożenia oświadczenia woli poprzez podpisanie umowy) materializują się one jako czynności, które można określić mianem wykonywania funkcji publicznych, a osobę, która ich dokonuje - jako osobę pełniącą funkcję publiczną. W tym stanie rzeczy organ podjął decyzję o odmowie udostępniania informacji publicznej, powołując się na prawo do ochrony prywatności osób fizycznych, które dopuszcza ograniczenie prawa do informacji publicznej w przypadku, gdy osoby takie nie pełnią funkcji publicznych. W skardze na powyższą decyzję Fundacja W. z siedzibą w L. zarzuciła spółce naruszenie: 1) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie poprzez odmowę udostępnienia całości żądanej informacji, podczas gdy nie rozpatrzono możliwości udostępnienia informacji w części, przez co dokonane w sprawie ograniczenie prawa do informacji publicznej nie spełnia konstytucyjnych warunków proporcjonalności i konieczności; 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej następuje m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że udostępnienie informacji publicznej o imieniu i nazwisku osoby, pracującej w podmiocie zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, naruszy prywatność osoby fizycznej, podczas gdy informacja w tym zakresie nie dotyczy sfery prywatności, zaś publicznej działalności osób; 3) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy sytuacji, gdy informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "osobą pełniącą funkcje publiczne będzie ten kto pełni w strukturze spółki samorządowej (komunalnej) czynności związane z dysponowaniem majątkiem samorządowym bądź zarządzają sprawami związanymi z wykonywaniem zadań publicznych", podczas, gdy prawidłowa wykładnia, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. (K 17/05), powinna uwzględniać także inne osoby sprawujące funkcje związane z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączące się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów, wyłączając z grupy osób pełniących funkcje publiczne jedynie osoby sprawujące funkcje wyłącznie usługowe lub techniczne; 4) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy sytuacji, gdy informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że żaden z pracowników spółki nie pełni funkcji publicznej, podczas, gdy z pewnością jest tak, że co najmniej niektórzy z zatrudnionych pełnią funkcje publiczne, jak również poprzez brak przeanalizowania zakresu obowiązków i upoważnień poszczególnych pracowników spółki (w tym per exemplum kierowników jednostek organizacyjnych); 5) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy sytuacji, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa poprzez brak zastosowania, przejawiający się w zaniechaniu ustalenia przez organ, czy osoby fizyczne, których dotyczy żądana informacja, rezygnują z przysługującego im prawa do ochrony prywatności, 6) art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez błędne zastosowanie polegające na niewystarczającym uzasadnieniu: a/ możliwości udostępnienia żądanych informacji w części, gdyż nie ulega wątpliwości, że nie wszystkie z żądanych informacji dotyczą osób fizycznych, b/ zasadności przyjęcia, że wszystkie osoby zatrudnione w MOSIR nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.; 7) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., z tym że m.in. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, poprzez brak zastosowania, polegający na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji i zasądzenie od spółki na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istotą sporu jest odmowa udostępnienia skarżącej Fundacji informacji publicznej dotyczącej imion i nazwisk, stanowisk i komórek organizacyjnych wszystkich pracowników Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L.. Jako podstawę prawną odmowy udostępnienia tej informacji spółka wskazała art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powołując się na ochronę prawa do prywatności osób fizycznych. Bezspornie spółka komunalna - Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji "[...]", której jedynym wspólnikiem jest Gmina L., jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Żądana informacja dotyczy pracowników zatrudnionych w tej spółce, którym wypłaca ona wynagrodzenie. Okoliczność ta uzasadnia stwierdzenie, że informacja ta stanowi informację publiczną. W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Prawo do prywatności jako wartość, która ogranicza zakres przedmiotowy prawa do uzyskania informacji publicznej, jest dobrem jednostki, a zatem wartością chronioną przed nieuzasadnioną ingerencją, o czym stanowi art. 47 Konstytucji RP. Prawo do prywatności nie znajdzie usprawiedliwienia dla ograniczenia prawa do informacji publicznej w stosunku do informacji o osobach sprawujących funkcje publiczne. Nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej może być uznana za sprawującą funkcję publiczną. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji jest ten, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. zamiast wielu: wyrok WSA w Gdańsku z 6 kwietnia 2016 r., II SA/Gd 728/15, wyrok NSA z 30 listopada 2018 r., I OSK 2158/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie ujęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" czyni zasadnym uznanie, że pracownicy spółki komunalnej nie należą do tej kategorii osób. "Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej" (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 kwietnia 2016 r., II SA/Gd 728/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r. II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r. II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r. II SA/Bd 395/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2015 r. II SA/GBd 132/14; orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie zatem osobami pełniącymi funkcje publiczne w spółce komunalnej są członkowie zarządu i rady nadzorczej tej spółki. Jednak z racji tego, że informacje o organach spółki, w tym o składzie zarządu i rady nadzorczej, znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej https://mosir.lublin.pl/wladze-spolki/, w świetle art. 10 ust. 1 u.d.i.p. spółka nie była obowiązana do udostępnienia informacji w tym zakresie. W odniesieniu do odmowy żądania udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przekazania personaliów i stanowisk pozostałych osób zatrudnionych w spółce kluczowym okazał się argument konieczności zapewnienia ochrony danych osobowych jako jednego z elementów prawa do prywatności. Ochronę prawa do prywatności w aspekcie ujawnienia danych w trybie u.d.i.p. zapewniają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W myśl art. 6 ust. 1 tej ustawy, danymi osobowymi są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności poprzez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (art. 6 ust. 2). Podanie imion i nazwisk wszystkich pracowników konkretnej spółki wykonującej zadania publiczne przekazane przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiada tym warunkom. Innymi słowy, dane o zatrudnieniu konkretnej osoby fizycznej, oznaczonej z imienia i nazwiska, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w ustawie o ochronie danych osobowych. Powyższe okoliczności pozwalają na uznanie, że spółka prawidłowo przyjęła, że na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej dotyczącej listy imiennej wszystkich jej pracowników podlega ograniczeniu ze względu na ich prywatność jako osób, które nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej. Z tych względów zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwione. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest przekonujące. Wprawdzie nie zawiera ono elementów wskazanych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., ale uchybienie to, ze względu na wyżej wskazane stanowisko Sądu, nie ma wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).