I OSK 918/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2517/19 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie Prezydenta W. z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym wyrokiem z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2517/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie Prezydenta W. z [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu podania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Prezydent W. zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...] - działając na podstawie art. 66 § 3 kpa - zwrócił H. Ł. podanie złożone w dniu [...] lipca 2019 r. w sprawie umorzenia lub odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy. Prezydent W., decyzją z [...] października 2008 r., nr [...], przyznał H. Ł. od 1 września 2008 r. bezterminowo świadczenie rodzinne w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł miesięcznie. Powyższa decyzja zmieniona została w części dotyczącej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego w ten sposób, że ustalono wysokość zasiłku: w okresie od 11 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. na kwotę [...] zł miesięcznie, zaś w okresie od 1 listopada 2019 r. na kwotę [...] zł miesięcznie. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował Prezydenta W. że H. Ł. ma przyznany od 1 grudnia 2011 r. zasiłek pielęgnacyjny. W związku z uzyskaną informacją Prezydent W. pismem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. o zwrot łącznej kwoty [...] zł tytułem nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego w okresie od 1 grudnia 2011 r. do 30 kwietnia 2019 r. na rzecz H. Ł. Zaś pismem z [...] czerwca 2019 r. zawiadomił H. Ł. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie uchylenia decyzji przyznającej jej zasiłek pielęgnacyjny. W dniu 11 lipca 2019 r. H. Ł. wystąpiła do Prezydenta W. o anulowanie lub umorzenie jej zadłużenia, jakie powstało z pobierania przez nią nieświadomie dodatku pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Prezydent W. postanowieniem z [...] lipca 2020 r. - działając na podstawie art. 66 § 3 kpa - zwrócił wnioskodawczyni podanie w sprawie umorzenia lub odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Naczelnik Wydziału Spraw Społecznych i Świadczeń dla Dzielnicy [...] nie jest właściwy do rozpatrzenia prośby z 11 lipca 2019 r., gdyż właściwy w tej sprawie jest sąd powszechny. Jednocześnie Prezydent W. decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], uchylił ww. decyzję własną z [...] października 2008 r. przyznającą zasiłek pielęgnacyjny. Następnie pismem z 15 października 2019 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Prezydenta W. z [...] lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 lipca 2020 r. oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, cytując art. 1 i art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, że kognicję sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ustawodawca ograniczył do spraw określonych w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.). Do wymienionych w tym przepisie spraw należą decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku i decyzje odmawiające przyznania takiego świadczenia, decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz decyzje w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego. Tymczasem, H. Ł. wystąpiła o umorzenie lub odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 30 ust. 9 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, ze zm.), normujący warunki m.in. umorzenia przez organ w drodze decyzji kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, z uwagi na zastosowaną przez organ szczególną procedurę dotyczącą zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego pobieranego wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. Procedura ta została uregulowana w art. 16 ust. 7 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że organ rentowy ma kompetencję rozliczania wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za okres jednoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego - przez odpowiednie pomniejszenie świadczenia emerytalno-rentowego o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazywania tej kwoty na rachunek organu właściwego. W konsekwencji przekazania kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego uznaje się ją za zwrot świadczeń nienależne pobranych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Skoro zatem świadczenie - z którego potrącona ma zostać kwota pobranego zasiłku pielęgnacyjnego - należy do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, zaś sprawy ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych są rozstrzygane w drodze decyzji zaskarżalnej do sądu powszechnego (art. 83 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), to tym samym wszelkie kwestie dotyczące roszczeń z tego tytułu podlegają kognicji tego sądu. Sąd pierwszej instancji uznał w konsekwencji, że organ prawidłowo zwrócił H. Ł. przedmiotowe podanie na podstawie art. 66 § 3 kpa - skoro rozstrzygnięcie w sprawie objętej jej podaniem należy do wyłącznej właściwości sądów powszechnych. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 66 § 3 kpa przez oddalenie skargi i dokonanie błędnej wykładni art. 66 § 3 kpa polegającej na: - przyjęciu, że w sytuacji dochodzenia, w trybie określonym w art. 16 ust. 7-8 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.) zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego w okresie pobierania dodatku pielęgnacyjnego dopuszczalne jest zwrócenie stronie wniosku o umorzenie nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego i zastosowanie art. 66 § 3 kpa, - uznaniu, iż właściwym do rozpoznania wniosku strony o umorzenie nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego, z uwagi na okoliczność dokonywania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych potrąceń ze świadczenia emerytalnego nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego, jest sąd powszechny, a określony w art. 16 ust. 7 - 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych mechanizm zwrotu nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego przesądza o braku możliwości rozpoznania wniosku o zastosowanie ulgi w spłacie przez organ administracji, b) art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 66 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez oddalenie skargi pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przyjmując wadliwie, iż samo zastosowanie w sprawie mechanizmu zwrotu nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o art. 16 ust. 7 - 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez organ administracji, a fakt dokonywania potrąceń z emerytury z uwagi na treść art. 84 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.) przesądza o właściwości sądu powszechnego w sprawie, co w konsekwencji skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony i doprowadziło do sytuacji, w której strona została pozbawiona możliwości merytorycznej oceny zasadności wniesionego podania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest dopuszczalność drogi administracyjnej w postępowaniu o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji gdy pobierany jest jednocześnie dodatek pielęgnacyjny. Zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Cytowany przepis określa właściwość organu administracji m.in. do umorzenia kwoty świadczenia nienależnie pobranego, jako wynikającą z uprzedniego wydania przez ten organ decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W niniejszej sprawie organ administracji nie wydał decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane, uznając że skoro zastosowany został art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że zwrot jest potrącany ze świadczenia emerytalnego, to sprawa podlega właściwości sądu powszechnego. Zgodnie z art. 138 ust. 6 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) organ rentowy może odstąpić od żądania zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, zmniejszyć wysokość potrąceń, ustaloną zgodnie z art. 140 ust. 4 pkt 1, lub zawiesić dokonywanie tych potrąceń na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności. Z cytowanego przepisu wynika uprawnienie organu rentowego do umorzenia kwoty z tytułu nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego. Kompetencja organu rentowego określona w cytowanym art. 138 ust. 6 nie obejmuje zatem nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, skoro zasiłek ten nie stanowi świadczenia emerytalno-rentowego. W rozpatrywanej sprawie za nienależnie pobrane świadczenie Prezydent W. uznał bowiem zasiłek pielęgnacyjny, który H. Ł. pobierała w okresie, w którym jednocześnie otrzymywała dodatek pielęgnacyjny. Zastosowany przez organ rentowy art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych normuje jedynie sposób potrącania przez ten organ z wypłaconego uprawnionej osobie należnego świadczenia emerytalnego wraz z należnymi dodatkami kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego ustalonego i wypłaconego w niniejszej sprawie przez Prezydenta W. Przepis art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W konsekwencji w art. 16 ust. 7 powołanej ustawy ustawodawca stwierdził, że osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Powyższe wskazuje, że w niniejszej sprawie ani świadczenie emerytalne ani dodatek pielęgnacyjny nie są świadczeniami nienależnie pobranymi. Z tego względu, do potrącanej kwoty z tych świadczeń przekazywanej na rzecz Prezydenta W. z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, nie znajduje zastosowania art. 138 ust. 6 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Potwierdzeniem tego jest treść art. 16 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że świadczeniem nienależnie pobranym jest w niniejszej sprawie zasiłek pielęgnacyjny wypłacany H. Ł. za okres, w którym przyznany był jej dodatek pielęgnacyjny. Właściwym trybem postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku H. Ł. jest zatem tryb określony w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ organem wyłącznie właściwym do rozstrzygania kwestii związanych z zasiłkiem pielęgnacyjnym, jako nienależnie pobranym, jest w niniejszej sprawie Prezydent W. Tylko bowiem ten organ jest władny rozstrzygać o zasiłku pielęgnacyjnym. Zakres kompetencji organu emerytalno-rentowego, w tym określony w art. 138 ust. 6 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dotyczący jedynie świadczeń emerytalno-rentowych, nie uprawnia do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć wobec zasiłku pielęgnacyjnego, jako świadczenia rodzinnego. O ile więc formalna właściwość Prezydenta W. do rozstrzygania o umorzeniu kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego została w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych powiązana z uprzednim wydaniem przez organ administracji decyzji o uznaniu świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane, o tyle w niniejszej sprawie niewydanie takiej decyzji przez Prezydenta W. nie ma znaczenia dla ustalenia jego właściwości do rozstrzygania w sprawie m.in. o umorzeniu kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Uznanie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w zbiegu z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym, za świadczenie nienależnie pobrane zostało bowiem przesądzone przez samego ustawodawcę w cytowanym wyżej art. 16 ust. 6 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie niewydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nie pozbawia organu administracji właściwości do rozstrzygania w sprawie np. umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przy braku takiej kompetencji organu emerytalno-rentowego i w konsekwencji tego także sądu powszechnego, osoba, która pobierała nienależne świadczenie rodzinne nie może bowiem być pozbawiona uprawnienia do ubiegania się o rozpatrzenie jej wniosku w trybie określonym w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ma podstaw do uznania w tym zakresie właściwości sądu powszechnego, skoro przedmiotowa sprawa nie dotyczy nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego lub należnych do tego świadczenia dodatków, lecz dotyczy świadczenia rodzinnego, a tryb potrącenia określony w art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zmienia przedmiotu nienależnie pobranego świadczenia. W związku z powyższym zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji nieprawidłowe uznanie wyłączenia kompetencji organu administracji określonej w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych ze względu na zastosowanie trybu określonego w art. 16 ust. 7 tej ustawy. Ustawowa procedura dochodzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w zbiegu z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym, unormowana w powołanym art. 16 ust. 7, nie zmienia bowiem właściwości organu administracji w podejmowaniu rozstrzygnięć odnośnie zasiłku pielęgnacyjnego, skoro kompetencja organu rentowego i w konsekwencji sądu powszechnego dotyczy jedynie świadczeń emerytalno-rentowych, a nie świadczeń rodzinnych. Nie ma więc podstaw w niniejszej sprawie do rozstrzygania przez organ rentowy i sąd powszechny o kwocie potrącenia z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w zakresie i warunkach określonych w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, uchylił postanowienie organu zaskarżone do Sądu pierwszej instancji.