I SA/Wa 2517/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Prezydent [...] zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...] - działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. - zwrócił H.L. podanie złożone w dniu 11 lipca 2019 r. w sprawie umorzenia lub odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy. Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku H. L., decyzją z [...] października 2008 r., nr [...], przyznał bezterminowo od [...] września 2008 r. na jej rzecz świadczenie rodzinne w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł miesięcznie. Powyższa decyzja zmieniona została w części dotyczącej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego w ten sposób, że ustalono wysokość zasiłku: w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. na kwotę [...] zł miesięcznie, zaś w okresie od [...] listopada 2019 r. na kwotę [...] zł miesięcznie. Następie pismem z 1 kwietnia 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował Prezydenta [...], że H. L. ma przyznany od [...] grudnia 2011 r. zasiłek pielęgnacyjny. W związku z uzyskaną informacją Prezydent [...] pismem z 30 kwietnia 2019 r. nr [...] wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] o zwrot łącznej kwoty [...] zł tytułem nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] kwietnia 2019 r. na rzecz H. L.. Zaś pismem z 21 czerwca 2019 r. zawiadomił H. L. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie uchylenia decyzji przyznającej jej zasiłek pielęgnacyjny. W dniu 11 lipca 2019 r. H. L. wystąpiła do Prezydenta [...] o anulowanie lub umorzenie jej zadłużenia, jakie powstało z pobierania przez nią nieświadomie dodatku pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Prezydent [...] postanowieniem z [...] lipca 2020 r. - działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. - zwrócił wnioskodawczyni podanie w sprawie umorzenia lub odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), dalej jako u.o.ś.r., wyrok WSA w Gliwicach z 7 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 476/18 oraz treść art. 66 § 3 k.p.a. - stwierdzając, że Naczelnik Wydziału Spraw Społecznych i Świadczeń dla [...] nie jest właściwy do rozpatrzenia prośby z [...] lipca 2019 r., gdyż właściwy w tej sprawie jest sąd powszechny. W międzyczasie Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], uchylił ww. decyzję własną z [...] października 2008 r. przyznającą zasiłek pielęgnacyjny. Następnie pismem z 15 października 2019 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r. - zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 66 § 3 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na: - przyjęciu, że w okolicznościach realizacji, w trybie określonym w art. 16 ust. 7 i 8 u.o.ś.r., zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego w okresie pobierania dodatku pielęgnacyjnego dopuszczalne jest zwrócenie stronie wniosku o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, - uznaniu, iż właściwym do rozpoznania wniosku strony o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego jest sąd powszechny, a określony w art. 16 ust. 7 i 8 u.o.ś.r. mechanizm potrącania ze świadczeń emerytalno-rentowych nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego przesądza o braku możliwości rozpoznania sprawy przez organ administracji, b) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przyjmując wadliwie, iż zastosowanie w sprawie mechanizmu zwrotu nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 7 i 8 u.o.ś.r.) wyklucza merytoryczne rozpoznanie wniosku o zastosowanie ulgi w spłacie określonej w art. 30 ust. 9 u.o.ś.r. i zwalnia administracji z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego i niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony, c) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia postanowienia przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że u.o.ś.r. została znowelizowana z dniem 4 marca 2016 r. w ten sposób, że w art. 16 wprowadzono ust. 7 o treści: "Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego" oraz ust. 8 w brzmieniu: "Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych". Zaś w myśl art. 7 ustawy nowelizującej (czyli ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych) do postępowań w sprawie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego nienależnie pobranego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 2 i art. 3 pkt 2 (tj. przed 4 marca 2016 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem z uwagi na to, że organ nie wszczął i nie prowadził postępowania w sprawie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego przez H. L., zastosowanie będą miały - a contrario - przepisy w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą. Następnie zauważył, że jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że potrącenie następuje z mocy prawa, a nie na podstawie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń (wyrok NSA z 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1942/10, wyrok WSA w Poznaniu z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 240/10, wyrok WSA w Lublinie z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 967/06), zaś kontrola prawidłowości przyznania i stosowania instytucji potrącenia emerytury leży poza kognicją sądów administracyjnych - bowiem odbywa się w ramach postępowania przez sądem powszechnym, mimo treści art. 104 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej (tak WSA w Szczecinie w wyroku z 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 731/13). Prezydent [...] dokonał interpretacji art. 16 ust. 7 i 8 u.o.ś.r. i trudno przypisać mu niewłaściwe działanie, tym bardziej że - jak podnosi sam skarżący przywołując postanowienie NSA z 24 października 2006 r., sygn. akt II OW 32/06 - właściwości organów nie można domniemywać. Wewnętrznie sprzeczne są więc twierdzenia skarżącego, który wywodzi, iż z art. 16 ust. 7 i 8 u.o.ś.r. nie wynika, że organ, który wypłacił stronie zasiłek pielęgnacyjny, nie posiada kompetencji do wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Organ powinien bowiem znaleźć przepis, który kompetencję tę mu jednoznacznie przyznaje, nie zaś interpretować rozszerzająco treść przepisów. Nie sposób też pominąć okoliczności, że nawet Rzecznik Praw Obywatelskich pisze w skardze o "specjalnej procedurze zwrotu nadpłaconego zasiłku" (s. 9 skargi). W dalszej części uzasadnienia wskazał, że egzekucja administracyjna świadczeń pieniężnych odbywała i odbywa się między innymi przez zajęcie np. wynagrodzenia z umowy o pracę, emerytury itd., toteż proponowane przez RPO rozumienie omawianych przepisów nie wyposażyłoby organów administracji w żadne nowe środki prawne. Przepisów tych nie umieszczono w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji czy w rozdziale 6 u.o.ś.r., w którym uregulowano ogólne zasady postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń (a także ich zwrotu - art. 30 i 30a). Zwrócił też uwagę na art. 62 ust. 2 u.o.ś.r., który nakazuje potrącanie z emerytury kwot nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych, ustalonych decyzją administracyjną. Oznacza to, że już w dacie wejścia ustawy w życie ustawodawca skorzystał z instytucji potrącenia, przy czym zaznaczył, że może ono dotyczyć świadczeń nienależnie pobranych, których wysokość ustalono w decyzji administracyjnej. Prowadzi do logicznego wniosku, że dodanie w art. 16 ust. 7 i 8 u.o.ś.r. wyłączyło z procedury etap wydania decyzji. W ocenie organu, skarżący błędnie wywodzi również na temat braku prawa strony do merytorycznej oceny, czy przy pobieraniu zasiłku pielęgnacyjnego jako świadczenia nienależnego wystąpiły cechy dotyczące stanu świadomości, że uprawnienie do zasiłku ustało. Okoliczność taka jest objęta kognicją sądu powszechnego - który bada nie tylko możliwość umorzenia, odroczenia płatności i rozłożenia jej na raty, ale również co do zasady możliwość dokonywania potrąceń, a więc ich materialnoprawne podstawy. Organ wskazał również, iż wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie podjął nieformalnej decyzji o zasadności udzielenia stronie ulgi w spłacie. Urząd Dzielnicy [...] - jako realizujący zadania gminy z zakresu pomocy społecznej -zwrócił się jedynie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o zmniejszenie kwoty miesięcznego potrącenia i to organ emerytalno-rentowy podjął odpowiednie działania, nota bene w tym samym trybie, to jest nie wydając decyzji administracyjnej na podstawie art. 30 ust. 9 u.o.ś.r., lecz poprzestając na czynnościach faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r. o zwrocie H. L. podania w sprawie umorzenia lub odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego Przyczyną zwrotu podania było stwierdzenie przez organ, że w sprawie rozpatrzenie wniosku strony właściwy jest sąd powszechny. Zgodnie z art. 66 § 3 zdanie pierwsze k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. W myśl § 4 tego artykułu organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy Z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie podania H. L. o umorzenie lub odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego orzekał sąd powszechny. Zatem nie zachodzi przypadek określony w art. 66 § 4 k.p.a. W tej sytuacji należy ustalić, czy sprawa objęta podaniem H. L. podlega rozpatrzeniu na drodze postępowania administracyjnego, czy też, jak ustaliły organy, właściwym do jej załatwienia jest sąd powszechny. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1460 ze zm.), dalej jako k.p.c., kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). W myśl art. 2 § 1 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Wskazać też należy, że kognicję sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ustawodawca ograniczył do spraw określonych w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.). Do wymienionych w tym przepisie spraw należą decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku i decyzje odmawiające przyznania takiego świadczenia, decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz decyzje w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego. W rozpoznawanej sprawie H. L. wystąpiła o umorzenie lub odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 30 ust. 9 u.o.ś.r. organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Jednak przepis art. 30 ust. 9 u.o.ś.r. nie mógł znaleźć zastosowania w tej sprawie - z uwagi zastosowaną przez organ szczególną procedurę dotyczącą zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego pobieranego wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. Procedura ta została uregulowana w art. 16 ust. 7 i 8 u.o.ś.r., który stanowi, że osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 8). Z powyższych przepisów ewidentnie wynika, że organ emerytalno-rentowy ma kompetencję rozliczania wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za okres jednoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego - przez odpowiednie pomniejszenie świadczenia emerytalno-rentowego o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazywania tej kwoty na rachunek organu właściwego. W konsekwencji przekazania kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego uznaje się ją za zwrot świadczeń nienależne pobranych. Wskazać należy, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Skoro zatem świadczenie - z którego potrącona ma zostać kwota pobranego zasiłku pielęgnacyjnego - należy do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, zaś sprawy ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych są rozstrzygane w drodze decyzji zaskarżalnej do sądu powszechnego (art. 83 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), to tym samym wszelkie kwestie dotyczące roszczeń z tego tytułu podlegają kognicji tego sądu. Należało więc uznać, że organ prawidłowo zwrócił H. L. przedmiotowe podanie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. - skoro rozstrzygnięcie w sprawie objętej jej podaniem należy do wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Z powyższych względów Sąd na podstawie 119 pkt 3, art. 120 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.