I SA/Wa 384/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2017 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1996 r. nr [...] (dalej - decyzja komunalizacyjna), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej zwrócił się Zarząd Powiatu w [...]. wskazując, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem działka nr [...] w części jest użytkowana przez Powiat [...] i stanowi jego własność. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 r. W uzasadnieniu wskazano, że przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tymczasem przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające oraz zebrana w sprawie dokumentacja dowiodły, że w dniu 27 maja 1990 r. działka ewidencyjna oznaczona nr [...] z obrębu [...], objęta decyzją komunalizacyjną, była zaliczana do kategorii dróg wojewódzkich, nad którymi zarząd należał do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Nie została więc spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), będąca podstawą wydania decyzji komunalizacyjnej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 156 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, że ze względu na upływ czasu jaki nastąpił od wydania decyzji komunalizacyjnej nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...] po rozpatrzeniu powyższego wniosku – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2017 r. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu [...] maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, zapisana była w księdze wieczystej Tom [...] Karta [...] oraz w części stanowiła drogę wojewódzką - ulica [...]. Z wpisów dokonanych w rejestrze gruntów, sporządzonym w październiku 1985 r. oraz z wypisu z rejestru gruntów sporządzonym w dniu [...] czerwca 2015 r. wynika, że działka nr [...] stanowi drogę. Ulica [...], zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (Dz. U. Nr 30, poz. 151), została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej Gminy, iż przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej przemawia okoliczność, iż działka nr [...] stanowi chodnik i teren zieleni wzdłuż pasa drogowego przy ul. [...] i ul. [...], Minister wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Przez użycie alternatywy nierozłącznej ustawodawca przesądził wówczas, że zarówno pojęciu droga, jak i pojęciu pas drogowy odpowiada ten sam zakres znaczeniowy. Biorąc przy tym pod uwagę fakt, że w świetle ówczesnego brzmienia art. 37 ust. 1 tej ustawy, w pasie drogowym mogą znajdować się m. in. budynki i urządzenia związane z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego oraz obiekty uznane za zabytki kultury materialnej lub pomniki przyrody, a ustęp 2 tego przepisu stanowił, że w pasie drogowym należy, zależnie od potrzeby, sadzić i utrzymywać drzewa i krzewy, w ocenie organu słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, iż chodnik i teren zieleni, znajdujące się w dniu 27 maja 1990 r. na części działki nr [...], wchodziły w pas drogowy - ulicy [...] położonej w G., a co za tym idzie, działka ta nie podlegała komunalizacji. Ponadto wskazano, iż bezspornym jest, że treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu prawa, bowiem doszło do skomunalizowania działki, która w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r., należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, a komunalizacji w trybie powołanego przez Wojewodę [...] w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] marca 1996 r. przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) podlega wyłącznie mienie ogólnonarodowe należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wprost wynika z treści tego przepisu, a jego bezpośrednie rozumienie nie wymaga stosowania wykładni prawa. Pomiędzy stwierdzonym przez organ orzekający naruszeniem prawa przez Wojewodę [...], a treścią rozstrzygnięcia zaistniał zatem związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to nie doszłoby do skomunalizowania spornej działki. Trafnie więc w ocenie organu odwoławczego uznano, że w przedmiotowej sprawie zaistniały niezbędne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa, bowiem naruszenie to miało charakter oczywisty i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. wniosła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych 2) art.7 k.p.a. stanowiącego, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z powyższym skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. w całości W uzasadnieniu skargi wskazano, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewodę [...] z dnia [...].03.1996r., dotyczącej nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] położona w G. Stwierdzenie nieważności tej decyzji narusza konstytucyjną zasadę praworządności. Ponadto decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż obecnie działka [...] leży w pasie dróg gminnych, i w związku z tym może tylko i wyłącznie stanowić własność gminy [...] W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie (aczkolwiek nie z powodów zawartych w skardze), gdyż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym rzutować na wynik sprawy. Przede wszystkim na wstępie podnieść należy, że postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym, przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zaś eliminacja z obrotu prawnego aktu obarczonego kwalifikowanymi wadami wymienionymi w przywołanym wyżej przepisie, natomiast przedmiotem postępowania w takiej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Nie jest nim natomiast ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do istoty. Wada polegająca na rażącym naruszeniu prawa (a na tę wadę powołuje się w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ) stanowiąca przesłankę nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza natomiast sytuację, w której treść wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia stanowi jednoznaczne zaprzeczenie treści normy, na podstawie której zostało ono wydane, bądź innej normy powszechnie obowiązującej powodujące, że dalsze pozostawanie rozstrzygnięcia w obiegu prawnym jest nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Przy czym prowadząc w tym trybie postępowanie należy mieć na względzie to, że stwierdzenie nieważności określonego władczego aktu jest wyjątkiem od zasady stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), gwarantującej pewność obrotu prawnego i stabilność ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Z tego względu zastosowanie tego nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji ostatecznych może mieć miejsce tylko w przypadku ustalenia w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja stanowi zaprzeczenie obowiązujących przepisów prawa. Uzasadnienie zaś decyzji nadzorczej opartej na tej przesłance musi z jednej strony wskazywać konkretną normę prawa, która została w sposób rażący naruszona, z drugiej zaś wyjaśniać, na czym to rażące naruszenie prawa w określonym stanie faktycznym polegało, zaś poczynione w tym zakresie ustalenia organu nadzoru winny mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] września 2017 r. tych wymogów nie spełniają. Materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Ministra decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1996 r. stanowił art. 5 ust. 1 punkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym unormowaniem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeżeli zostały spełnione określone warunki: - uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. na dzień 27 maja 1990 r.; - mienie wnioskowane do skomunalizowania stanowi w tej dacie własność Skarbu Państwa i należy do jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie oraz - nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy komunalizacyjnej. Wojewoda [...], uznając że spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie, kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją z dnia [...] marca 1996 r. stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Dokonując oceny legalności tej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że w sprawie doszło do nabycie przez Gminę [...] części drogi wojewódzkiej- ulicy [...]. Swe ustalenia w tym zakresie organ oparł na zaświadczeniu Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Powyższe zaświadczenie Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. zawiera stwierdzenie, że z przeprowadzonego przez Starostę [...] postępowania wyjaśniającego wynika, że nieruchomość położona w obrębie [...], gm. [...], oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej Tom [...] Karta [...] G. w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła w części drogę publiczną – wojewódzką ulicę [...]. Ponadto ww. działka w dniu [...] maja 1990 r. w rejestrze gruntów stanowiła własność Skarbu Państwa. Jako podstawę wydania zaświadczenia wskazano art. 217 § 2 pkt 2 kpa. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 217 k.p.a., mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011). Zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. W przypadku gdy żądanie nie wynika z wyraźnego przepisu prawa, wystawienie zaświadczenia poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym, które ma uproszczony charakter i dotyczy oceny interesu prawnego wnioskodawcy oraz ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Tym samym, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (tak NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429). Zdaniem sądu, mając na uwadze powyższe, pismo Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. nie jest w istocie zaświadczeniem w rozumieniu art. 217 kpa, ale jedynie dokumentem nazwanym "zaświadczeniem", wytworzonym przez stronę zainteresowaną w trakcie postępowania nieważnościowego, w wyniku postępowania wyjaśniającego. Tym samym pismo z [...] lipca 2017 r. nie może stanowić podstawy ustalenia zajętości działki nr [...] pod drogę, ani tym bardziej ustalać statusu tej drogi. Powyższe stwierdzenie organu nadzoru nie znajduje również pokrycia w pozostałym materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. Z materiału dowodowego wynika jedynie, że działka nr [...] leży w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...], która w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła drogę wojewódzką. Żadne natomiast dokumenty przedstawione przez stronę wnioskującą o stwierdzenie nieważności ( fotografie, dokumenty geodezyjne, oświadczenie z [...] lipca 2015 r., porozumienie z [...] grudnia 2005 r.), nie podważają ustaleń zawartych w kwestionowanej decyzji z [...] marca 1996 r. oraz w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej jej integralną część tj. że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej. Być może wstąpiły błędy w opisie użytku w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], ale nawet te ewentualne błędy, na bazie dokumentów obecnie przedstawionych nie pozwalają z całą pewnością stwierdzić, że przedmiotowa działka nr [...] nie należała do terenowego organu administracji państwowej. W tym stanie rzeczy zakwestionowanie zaistnienia tej przesłanki przez organ nadzoru nie znajduje potwierdzenia w ustalonym i udokumentowanym stanie faktycznym sprawy. Jako dowolne w tym kontekście uznać należy kategoryczne stwierdzenia organu nadzoru, iż przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej. Ponadto należy przypomnieć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, lecz ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a przyjęty tryb weryfikacji decyzji administracyjnej wymaga uwzględnienia ustalonego stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Tryb ten w szczególności nie może być wykorzystany do ponownego przeprowadzenia postępowania w celu odwrócenia niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, mimo jej wiedzy o stanie prawnym wynikającym z decyzji z dnia [...] marca 1996 r. od blisko 20 lat. Tym samym decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1996 r., potwierdzającej nabycie ex lege prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy [...] nie sposób zarzucić naruszenia art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a tym bardziej naruszenia tego przepisu w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To zaś oznacza, że zarówno zaskarżona decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jak też poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] września 2017 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1996 r., wydana zostały w sytuacji nieustalonych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego okoliczności faktycznych oraz z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, a więc z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czego konsekwencją było nieuprawnione w tak ustalonym stanie faktycznym zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wyżej przedstawioną ocenę Sądu, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a.