VIII SA/Wa 787/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonywanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oddala skargę. Decyzją z [...] września 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania A. C. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: "Organ odwoławczy", "DIAS" lub "Dyrektor IAS") utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w W. (dalej: "Naczelnik [...]UCS", "organ I instancji lub "N[...]UCS") z [...] marca 2020 r. Przedmiotem tej decyzji było nałożenie na A. C. kary pieniężnej w wysokości 10000 zł za naruszenie polegające na nieuzupełnieniu przez przewoźnika zgłoszenia w systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Jako podstawę prawną decyzji Dyrektor IAS wskazał między innymi przepisy art. 233 § 1 pkt 1 i art. 13 § 1 pkt 2 lit. a) ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.; dalej: "Op"), art. 5 ust. 4, art. 22 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2020 r., poz. 859 ze zm.; dalej: "ustawa SENT"). Z ustaleń dokonanych przez Naczelnika [...]UCS wynikało, że [...] stycznia 2019 r. w R., funkcjonariusze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w W. przeprowadzili kontrolę środka transportu, tj. samochodu ciężarowego - (cysterny przystosowanej do przewozu paliwa) o stosownych numerach rejestracyjnych. Podmiotem wysyłającym i przewoźnikiem towaru był A. C., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Wytwórczo-Handlowe "[...]". Pojazdem przewożono olej napędowy w ilości 1000 l, który podlegał systemowi monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, do którego przewóz, w ramach systemu monitorowania został objęty zgłoszeniem do rejestru zgłoszeń (nr SENT[...] ). W wyniku weryfikacji zgłoszenia SENT z przedłożonymi przez kierującego dokumentami stwierdzono nieprawidłowości zgłoszenia przez niedopełnienie obowiązku uzupełnienia w rejestrze zgłoszeń danych określonych w art. 5 ust. 4 pkt 1 ustawy SENT, to jest: danych przewoźnika, środka transportu (numeru rejestracyjnego, numeru zezwolenia drogowego, numeru lokalizatora GPS), daty rozpoczęcia i planowanej daty zakończenia przewozu, miejsca dostarczenia towaru, daty rozpoczęcia przewozu, planowanej daty zakończenia przewozu, rodzaju i numeru dokumentu przewozowego. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 2 w związku z naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy SENT, decyzją z [...]maja 2018 r. Naczelnik [...]UCS nałożył na A. C. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie polegające na nieuzupełnieniu przez przewoźnika zgłoszenia w systemie monitorowania drogowego przewozu towarów o dane, o których mowa w treści powołanych przepisów art. 5 ust. 4 ustawy SENT. W odwołaniu A. C. wnosząc o uchylenie decyzji Naczelnika [...]UCS i umorzenie postępowania w sprawie, postawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 122, art. 187 § 1, art. 188, art. 190 i art. 191 Op poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 oraz art. 210 § 4 op w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy SENT przez błędne przyjęcie, że istnieją podstawy do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w sytuacji, gdy zgłoszenie zostało przyjęte a z okoliczności sprawy nie wynika, że zachodziła obawa uszczuplenia dochodów budżetowych Skarbu Państwa. Zarzucił też naruszenie art. 22 ust 2 ustawy o SENT przez błędne przyjęcie, iż przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia w systemie SENT oraz art. 22 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy SENT w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292) poprzez stosowanie przepisów w sposób naruszający zasadę proporcjonalności w wyniku nałożenia na przewoźnika kary wyłącznie za uchybienie formalne, które nie wiązało się z popełnieniem przestępstwa i w okolicznościach dysponowania przez Stronę wszelkimi dokumentami niezbędnymi do przewozu towaru. Dyrektor IAS, utrzymując w mocy decyzję Naczelnika [...]UCS, przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji. Wyjaśnił, że zasady systemu monitorowania drogowego przewozu towarów określa ustawa SENT w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli. W ocenie Dyrektora IAS przewoźnik naruszył przepisy art. 5 ust. 4 ustawy o SENT i zgodnie z art. 22 ust. 2 tej ustawy w związku z art. 14 ustawy zmieniającej naruszenie to jest zagrożone karą pieniężną w wysokości 10 000 zł. Zdaniem organu odwoławczego nie jest przy tym istotne, że kierowca był w posiadaniu zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz numeru dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi w trakcie kontroli, gdyż kara z art. 22 ust. 2 ustawy SENT odnosi się do niewykonania obowiązków z art. 5 ust. 4, których przewoźnik nie dochował. Uzupełnienie zgłoszenia o wymagane dane powinno nastąpić przed rozpoczęciem przewozu towaru. Ustawa SENT nie przewiduje możliwości różnicowania odpowiedzialności podmiotów w zależności od przyczyn niedopełnienia obowiązków wynikających z ustawy SENT, czy stopnia zawinienia ani uszczuplenia w podatkach. Zdaniem Dyrektora IAS, nie wystąpiły podstawy do zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT. W realiach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiły okoliczności powodujące konieczność odstąpienia od nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej z powodu wystąpienia przesłanek "ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego", o czym świadczy m. in. dokonana w sprawie analiza sytuacji ekonomicznej, materialnej i życiowej. W jego ocenie niedopełnienie obowiązków miało znamiona niedbalstwa, a to nie może być uznane za przestrzegania praworządności i podstawę do odstąpienia od kary. W ocenie DIAS Strona nie przedstawiła dowodów świadczących o wystąpieniu zdarzeń losowych, wyjątkowych, które zaistniały z przyczyn niezależnych, a które uniemożliwiłyby uregulowanie kary. Organ odwoławczy zauważył też, że A. C. o odstąpienie od wymierzenia kary nie występował. A. C. zmarł [...] września 2020 r. W związku z tym został powołany przez jego spadkobierców zarządca sukcesyjny K. C., który wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na omówiona decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W.. W skardze tej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów prawa: 1. Przepisów prawa materialnego • 22 ust 2 ustawy o SENT przez błędne przyjęcie, iż przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia w systemie SENT; • art. 22 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy SENT w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292) poprzez stosowanie przepisów w sposób naruszający zasadę proporcjonalności w wyniku nałożenia na przewoźnika kary wyłącznie za uchybienie formalne, które nie wiązało się z popełnieniem przestępstwa i w okolicznościach dysponowania przez Stronę wszelkimi dokumentami niezbędnymi do przewozu towaru; 2. przepisów postępowania • art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 180, art. 187 § 1, art. art. 191 op poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, jak również poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, polegającego na wymierzeniu kary; • art. 122, art. 187 §1, art. 191 oraz art. 210 § 4 op w związku z art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o SENT poprzez błędne przyjęcie, że istnieją podstawy do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w sytuacji, gdy zgłoszenie zostało przyjęte, a z okoliczności sprawy nie wynika, że zachodziła obawa uszczuplenia dochodów budżetowych Skarbu Państwa. Dyrektor IAS w odpowiedzi na skargę wystąpił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zarzuty skargi i związaną z nimi argumentację uznał za chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalony w sprawie stan faktyczny co do istotnych w sprawie okoliczności jest w istocie bezsporny. Mimo podniesienia w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, skarżący nie kwestionuje, że w czasie kontroli zatrzymano pojazd o masie całkowitej powyżej 3,5 tony przewożący paliwo, dysponujący wprawdzie zgłoszeniem SENT, które nie było jednak uzupełnione o szereg danych wymaganych zgodnie z art. w art. 5 ust. 4 pkt 1 ustawy SENT, to jest: danych przewoźnika, środka transportu (numeru rejestracyjnego, numeru zezwolenia drogowego, numeru lokalizatora GPS), daty rozpoczęcia i planowanej daty zakończenia przewozu, miejsca dostarczenia towaru, daty rozpoczęcia przewozu, planowanej daty zakończenia przewozu, rodzaju i numeru dokumentu przewozowego. Bezsporne jest też, że dane te zostały uzupełnione w trakcie kontroli. Skarżący w istocie kwestionuje jedynie możliwość nałożenia kary w zaistniałej sytuacji faktycznej, ze względu na nieadekwatność kary określonej w art. 22 ust. 2 ustawy SENT do naruszenia przepisów, które to naruszenie w jej ocenie miało charakter wyłącznie formalny, nie rodzący negatywnych skutków dla interesów Państwa. Zatem za bezpodstawne należy uznać podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postepowania, to jest art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 180, art. 187 § 1, art. art. 191 Op poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, jak również poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 122, art. 187 § 1, art. 191 oraz art. 240 § 4 Op) dotycząc w istocie wadliwego – w ocenie skarżącego – zastosowania art. 22 ust. 2 i 3 ustawy SENT do stwierdzonego stanu faktycznego. Skarżący uważa, że uzupełnienie danych wymaganych zgodnie z art. 5 ust.. 4 ustawy SENT w trakcie kontroli, w sytuacji, gdy system SENT przyjął zgłoszenie bez tych danych, a nieuzupełnienie danych nie narażało interesów Skarbu Państwa, nie dawało podstaw do nałożenia kary, naruszając zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Wykładnia przepisów prawa zastosowana przez organy przy wydaniu przedmiotowych decyzji była prawidłowa. Przepisy ustawy SENT mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia zasad systemu monitorowania drogowego przewozu tzw. wrażliwych towarów. Zostały przy tym ukształtowane tak, że przewidują sankcje pieniężne za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów, a więc są niezależne od winy odpowiedzialnego podmiotu. Nałożenie kary jest obligatoryjne. Organy nie mogą uznaniowo oceniać okoliczności każdego przypadku naruszenia przepisów. Wśród sankcjonowanych naruszeń znajdują się takie, które mogą być zamierzone, wynikać z niedbalstwa, zwykłej omyłki czy z przyczyn zewnętrznych. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o monitorowaniu drogowego przewozu towarów, sankcjami zostali objęci wszyscy uczestnicy przewozu, tzw. uczestnicy "łańcucha dostaw" podlegającego systemowi monitorowania, a wysokość kar została uzależniona od ich roli i obowiązków na nich nałożonych. System kar z uwagi na sposób ich wymierzania jest czytelny, łatwy do stosowania i przejrzysty. Przewidziane w ustawie sankcje mają odstraszać od dokonywania naruszeń powodujących utrudnienie w kontroli obrotu towarami wrażliwymi na naruszenia podatkowe i działać prewencyjnie, ale też mobilizować do rygorystycznego i starannego przestrzegania wymogów ustawowych. Konstrukcja przepisu art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT wskazuje jednoznacznie na odpowiedzialność obiektywną, niedopuszczającą różnicowania odpowiedzialności podmiotów w zależności od przyczyn niedopełnienia obowiązków wynikających z ustawy. Obowiązki te są w pełni uzasadnione i proporcjonalne w stosunku do obszarów, które będą podlegały ochronie, ponieważ przedmiotem monitorowania przewozu towarów będą towary określane jako "wrażliwe" i należące do grupy najwyższego ryzyka w kraju ze względu na naruszenia przepisów prawa podatkowego oraz negatywny wpływ na konkurencję (druk nr 1244 rządowy projekt ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów; publ. sejm gov.pl, prace sejmu, druki sejmowe). Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela te poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którymi rozważanie wystąpienia interesu publicznego nie powinno być łączone z ustalaniem, czy wskutek zachowania legalnie działającego podmiotu dopuszczającego się naruszenia przepisów ustawy o SENT doszło do uszczuplenia należności budżetu państwa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2020 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1464/19 (dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), odmienne stanowisko "nie uwzględnia konstrukcji odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy SENT, której elementem jest obligatoryjne nakładanie kary, w określonej jednoznacznie kwocie, za naruszenia o charakterze formalnym". A skoro taka jest istota tej odpowiedzialności, niezależna od skutków dla budżetu państwa i oparta na sankcjonowaniu formalnych naruszeń, to pojęcia interesu publicznego będącego przesłanką odstąpienia od ukarania nie sposób interpretować "w sposób, który podważałby samą istotę obiektywnej odpowiedzialności i kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenia". W ocenie Sądu, nie do przyjęcia jest argumentacja, że godzi w interes w publiczny czy narusza zasadę proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nakładanie określanych w ustawie SENT kar na podmioty, które dopuściły się wyłącznie uchybień formalnych związanych z obowiązkiem stosowania ustawy o SENT" (podobnie NSA w wyrokach w sprawach: II GSK 220/20, II GSK 499/20 czy II GSK 1696/18). Istota takiej odpowiedzialności została ukształtowana jako dopuszczalność, a nawet nakaz karania wyłącznie za uchybienia formalne, niezależnie od skutków dla budżetu państwa. Ustawodawca dostrzegając możliwość wystąpienia sytuacji wyjątkowych przewidział przy tym możliwość odstąpienia od wymierzenia kary w art. 22 ust. 3 ustawy o SENT, co tym bardziej nie pozwala na "złagodzenie" i dowolność wykładni art. 22 ust. 2 ustawy ze względu na zastosowanie zasady proporcjonalności. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zasada proporcjonalności sformułowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kierowana jest do prawodawcy i w ustawie SENT została uwzględniona przez zróżnicowanie wysokości kar w zależności od rodzaju naruszenia (2.000 zł, 10.000 zł, 20.000 zł, 100.000 zł – art. 24 ust. 1a, art. 21 i 22 ust. 1 i 2, art. 22a ust. 1 ustawy SENT). Należy też zauważyć, że tolerowanie uzupełniania zgłoszeń w czasie kontroli mogłoby prowadzić do sytuacji, gdzie jedno zgłoszenie mogłoby być "wykorzystywane" wielokrotnie aż do czasu zatrzymania do kontroli, gdzie byłoby dopiero uzupełnione o dane adekwatne do stwierdzonego w trakcie kontroli przewozu. Zatem wydając przedmiotowe decyzje organy administracji celno-skarbowej dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i właściwie zastosowały je do stwierdzonego stanu faktycznego sprowadzającego się do wykonywania przewozu samochodem o masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony paliwa bez wypełnionego zgodnie z wymogami prawa zgłoszenia w systemie SENT. W sprawie tej organy bez naruszenia prawa wykluczyły możliwość odstąpienia od nałożenia kary stwierdzając bark przesłanek wynikających z art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-2a, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Stosownie do treści art. 26 ust. 3 ustawy SENT, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie: 1) nie stanowi pomocy publicznej albo 2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo 3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4. Skarżąca nie tylko nie wniosła o odstąpienie od nałożenia kary (choć odstąpienie może nastąpić również z urzędu), ale nie dostarczyła nawet organowi informacji i dokumentów pozwalających na rozważenie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, mimo że była do tego wyraźnie wezwana. Odstąpienie od ukarania nie jest zasadą, nie jest prawem strony, ale przywilejem, bowiem zasadą jest odpowiedzialność pieniężna oparta o obiektywne przesłanki. W powyższym kontekście uznać należy, że organ prawidłowo, wąsko z uwagi na wyjątkowy charakter odstąpienia od ukarania, zinterpretował przesłanki "ważnego interesu przewoźnika" oraz "interesu publicznego". "Ważny interes przewoźnika" to zatem nie subiektywne przekonanie strony o istnieniu takiego interesu, ale sytuacja nadzwyczajna, na którą przewoźnik nie ma wpływu. Pod tym pojęciem można rozumieć wyjątkowo trudną sytuację ekonomiczną przewoźnika. Tymczasem w sprawie niniejszej, mimo że Skarżący nie występował o odstąpienie od nałożenia kary, Organ rozważył z urzędu, w oparciu o dostarczone przez A. C. dokumenty dotyczące sytuacji finansowej i majątkowej, czy nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia kary. W ocenie Sądu organy zasadnie stwierdziły, że takie przesłanki nie zachodziły. Biorąc to wszytko pod uwagę, Sad uznał za bezpodstawne zarzuty sformułowane w skardze. Organy obu instancji nie naruszyły prawa materialnego, ani prawa procesowego. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji odnoszą się do istotnych w sprawie okoliczności i zawierają wskazanie sposobu rozumowania organu dokonującego oceny tych okoliczności i przeprowadzonej subsumcji. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.