III FSK 534/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Alicja Polańska, , po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Wa 1428/21 w sprawie ze skargi J. M. P. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr BON.III.5220.430.3.2018.ML w przedmiocie odpowiedzialności osób trzecich za zaległości spółki z tytułu wpłat na PFRON za okres od grudnia 2010 r. do kwietnia 2011 r. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od J. M. P. na rzecz Ministra Rodziny i Polityki Społecznej kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 12 stycznia 2022 r., III SA/Wa 1428/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. P. (dalej: "skarżąca") na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 12 kwietnia 2021 r., BON.III.5220.430.3.2018.ML w przedmiocie odmowy uchylenia w całości decyzji o solidarnej odpowiedzialności za zaległości spółki z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) za miesiące od grudnia 2010 r. do kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, że skarżąca zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezesa Zarządu PERON z 6 grudnia 2016 r., w której orzeczono o solidarnej odpowiedzialności skarżącej za zaległości F. S.A. z tytułu wpłat na PFRON. Jako podstawę wznowienia postępowania skarżąca wskazała art. 240 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 z późn. zm.) - dalej: "o.p.", argumentując, że nie z własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Organy oraz sąd pierwszej instancji nie podzieliły tego stanowiska. Sąd wskazał, że choć skarżąca w listopadzie 2016 r. nie przebywała w Polsce i obiektywnie nie mogła wziąć udziału w czynności zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, to jednak dopuściła się niedbalstwa nie ustanawiając przed swym długotrwałym wyjazdem z Polski ani pełnomocnika do doręczeń, ani pełnomocnika ogólnego lub szczególnego. Nie można zatem przyjąć, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik skarżącej. Zaskarżonemu w całości wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") postawione zostały zarzuty naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 116 § 1 pkt 1 lit. b o.p., poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie przez Prezesa Zarządu PFRON subsydiarnej i solidarnej odpowiedzialności skarżącej, jako byłego prezesa zarządu, za zobowiązania spółki, w sytuacji, kiedy egzekucja z majątku spółki okazała się bezskuteczna, w sytuacji, kiedy niezgłoszenie przez Skarżącą wniosku o ogłoszenie upadłości nastąpiło bez jej winy; 2) przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącej w sytuacji, gdy decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej została wydana z naruszeniem: - art. 180 § 1 w zw. z art. 188 o.p., poprzez odmówienie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu badania przedsiębiorstw na okoliczność potwierdzenia, że na przestrzeni od 1 marca 2010 r. do 1 października 2011 r. nie zaistniały przesłanki o ogłoszenie upadłości spółki; - art. 123 § 1 w zw. z art. 121 § 1 o.p. poprzez prowadzenie postępowania podatkowego w sposób niebudzący zaufania do organów podatkowych, polegający na uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez odmówienia przeprowadzenia dowodu, o którym mowa powyżej, co w konsekwencji uniemożliwiło stronie wykazanie przesłanki egzoneracyjnej z art. 116 § 1 pkt 1 o.p., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy administracyjne stanu faktycznego w sprawie. W oparciu o te zarzuty aktor skargi kasacyjnej wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego Wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, 2) rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zgodnie z treścią art. 182 § 2 p.p.s.a., bez przeprowadzenia rozprawy, 3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu. W tej sprawie w sposób szczególny należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać sprawy w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Granice kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny nie może zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować uzasadnienia zarzutów kasacyjnych pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2015 r., II FSK 1079/13). W złożonej skardze kasacyjnej jej autor sformułował zarzuty, które nie dotyczą istoty wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć. Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli była decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej, dotycząca odmowy uchylenia decyzji o solidarnej odpowiedzialności za zaległości spółki z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON). Decyzja ta zapadła w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym na wniosek strony w oparciu o przesłankę z art. 240 § 1 pkt 4 o.p., tj. strona nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak wyjaśnił to sąd pierwszej instancji, postępowanie wznowieniowe jest trybem nadzwyczajnym wzruszania decyzji ostatecznych i zmierza do usunięcia kwalifikowanych wad postępowania, które ujawniły się już po wydaniu decyzji ostatecznej. W literaturze prezentowany jest pogląd, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Nie jest to bowiem kontynuacja postępowania zwykłego. Odmienne są przede wszystkim zasady rozpoznawania spraw w trybach nadzwyczajnych. W szczególności inna jest waga zakresu przedmiotowego naruszeń prawa uwzględnianych przez organ odwoławczy i inna branych pod uwagę przez organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania. Naruszenie prawa mogące mieć znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy w trybie odwoławczym, np. co do oceny dowodów, nie musi mieć znaczenia w postępowaniu wznowionym (zob. J. Rudowski, komentarz do art. 240 o.p. w: S. Biabiarz i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. XI, WKP 2019). Podobnie w orzecznictwie wskazuje się, że postępowanie wznowieniowe, jako postępowanie nadzwyczajne, nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ponieważ nie jest to kontynuacja postępowania zwykłego. Toczy się ono tylko w zakresie oceny, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 240 o.p. (zob. np. wyroki NSA: z 13 stycznia 2010 r., I FSK 1735/08; z 8 marca 2017 r., II FSK 307/15). W postępowaniu wznowieniowym można wyróżnić dwie fazy. W pierwszej organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osoby uprawnionej, czy opiera się na podstawach wymienionych w ustawie oraz czy został złożony z zachowaniem odpowiednich terminów (art. 241 o.p.). W razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 243 § 1 o.p.). Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 234 § 2 o.p.). W tej fazie organ bada w pierwszej kolejności, czy w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania. Dopiero po stwierdzeniu, że taka przyczyna rzeczywiście wystąpiła organ może ponowne rozpoznać sprawę co do jej istoty, dokonując merytorycznej oceny prawidłowości decyzji ostatecznej. W rezultacie, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, organ może wydać: (1) decyzję, w której uchyla w całości lub w części decyzję dotychczasową, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek wznowieniowych i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie w sprawie; (2) decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej w całości lub w części, jeżeli nie stwierdzi istnienia przesłanek wznowieniowych; (3) decyzję, którą odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej w całości lub w części, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek wznowieniowych lecz: (a) w wyniku uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak jak decyzja dotychczasowa, albo (b) wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przedawnienia (art. 245 § 1 o.p.) W tej sprawie organ, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, zastosował art. 245 § 1 pkt 2 o.p. i wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, powołując się na nieistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 240 § 1 pkt 4 o.p. Powyższe stanowi przedmiot sprawy, w której zapadł zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i wokół którego powinny również koncentrować się zarzuty skargi kasacyjnej. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą kwestii, które nie były przedmiotem orzekania w postępowaniu wznowieniowym przed organem administracyjnym oraz w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Zarówno zarzut naruszenia art. 116 § 1 pkt 1 lit. b o.p., jak i powiązane z nim zarzuty naruszenia art. 180 § 1 w zw. z art. 188 o.p. mają na celu wykazać, że skarżąca nie powinna ponosić odpowiedzialności za zaległości spółki, bowiem niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości spółki nastąpiło bez jego winy. Okoliczność ta nie była badana w postępowaniu wznowieniowym z uwagi na stwierdzenie przez organ, że nie istnieje przesłanka wznowieniowa. Z tej przyczyny zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie chybione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). SWSA(del.) Alicja Polańska SNSA Wojciech Stachurski SNSA Dominik Gajewski