I SA/Lu 492/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz W. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił W. S. (wnioskodawcy, skarżącemu) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. W decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – rozstrzygając o wniosku płatnika z 13 maja 2020 r. - wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 i1a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19), jednym z warunków zwolnienia jest obowiązek zgłoszenia jako płatnika składek w okresach wskazanych w przepisie do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych. Analizując dokumenty zaewidencjonowane na koncie wnioskodawcy organ ustalił, że na dzień 29 lutego 2020 r. zgłaszał on do ubezpieczeń społecznych więcej niż 49 ubezpieczonych. W związku z tym – zdaniem Zakładu – wnioskodawcy nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych orzekł odmówił płatnikowi prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za okres od kwietnia do maja 2020 r., podnosząc argumenty analogiczne jak w decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił, że w dniu 23 czerwca 2002 r. został złożony przez płatnika wniosek o zwolnienie ze składek za okres krótszy niż pierwotnie, tj. od kwietnia do maja 2020 r. W. S. wniósł skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 31zo ust. 1a ustawy COVID przez błędną wykładnię i przyjęcie, że pracodawcy nie przysługuje uprawnienie do zwolnienia z opłacania składek, jeśli w którymkolwiek z trzech miesięcy (marzec-maj 2020r.) liczba zatrudnionych pracowników przekracza 49. Jego zdaniem, warunki zwolnienia należy oceniać odrębnie w każdym z miesięcznych okresów, na co wskazuje literalne brzmienie przepisu. Taka wykładnia przepisu powinna doprowadzić organ do wniosku, że o ile w marcu liczba zatrudnionych przez skarżącego pracowników przekraczała 49, to już w kwietniu i w maju zatrudnionych było ich mniej. To uprawniało skarżącego do uzyskania zwolnienia za te miesiące. Zdaniem skarżącego, żaden sposób wykładni nie może prowadzić do wniosku, że zatrudnienie większej ilości pracowników w jednym z okresów ma skutkować utratą prawa do zwolnienia za wszystkie następne okresy. Gdyby intencją ustawodawcy była taka konstrukcja warunków zwolnienia, to wystarczającym byłoby wprowadzenie w przepisie jednego okresu wyznaczonego datą początkową i końcową, zamiast rozbudowanych punktów 1 – 3. Na taki zabieg legislacyjny ustawodawca się jednak nie zdecydował, wprowadzając zwolnienie za "dany miesiąc" jeżeli podatnik był zgłoszony za "ten okres" (czytaj "ten miesiąc") jako płatnik składek. Wymienionych w pkt. 1 – 3 przepisu okresów nie można traktować jako warunków, które muszą być spełnione łącznie. Taka wykładnia art. 31zo ustawy o COVID-19 prezentowana jest na stronach internetowych Rady Ministrów. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że ponowne rozpatrzenie sprawy zostało ograniczone do okresu wskazanego przez płatnika we wniosku z 23 czerwca 2020 r. (pismo potraktowano jako modyfikację wniosku) Z ustaleń wynikało, że płatnik rozpoczął działalność przed 1 lutego 2020 r., zatem okres poddany analizie przy ustalaniu stanu zatrudnienia to ostatni dzień lutego 2020 r. Wówczas to, zgodnie z danymi w deklaracjach ZUS DRA i informacjach ZUS RCA, płatnik zatrudniał 63 osoby. Uwzględnieniu podlegają wszystkie osoby zatrudnione, w tym właściciel, z wyjątkiem młodocianych. Powyższe przemawiało za odmową udzielenia ulgi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co powoduje, że zaskarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ orzekł w sprawie zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania składek w pierwszej instancji dwukrotnie, wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r. w rozpoznaniu wniosku z dnia 13 maja 2020 r., a następnie zaskarżoną w sprawie decyzję z dnia [...], rozpoznając z kolei ponownie (jak ocenił organ) złożony przez płatnika w dniu 23 czerwca 2020 r. wniosek w tym samym przedmiocie. Organ nie rozpoznał natomiast wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 12 czerwca 2020 r., dotyczącego pierwszej ze wskazanych decyzji, ani też nie wyjaśnił rzeczywistej intencji ponownego złożenia blankietu wniosku o zwolnienie (w którym, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, płatnik ograniczył swoje pierwotne żądanie do miesięcy kwiecień i maj 2020r.), pomimo że został on przedstawiony organowi niemal w tej samej dacie co wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zamiast tego wydał kolejną decyzję (decyzję zaskarżoną z dnia [...] lipca 2020 r.) w warunkach trwającego postępowania wywołanego wnioskiem strony z dnia 13 maja 2020 r. Podkreślić trzeba przy tym, że okoliczności wniosku nie uległy żadnej zmianie – przepis art. 31 zo ust. 1a ustawy o COVID-19 nie został zmieniony, a w sposób kompleksowy i formalny wskazywał warunki, jakie spełniać winien beneficjent wskazanej pomocy. Powyższe w oczywisty sposób narusza przepisy procesowe, w tym m.in. art. 6 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. i art. 31 zq ust. 7 i 8 ustawy o COVID-19. Rzeczą organu było bowiem pełne rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniosku z dnia 13 maja 2020 r. i wyjaśnienie w tym kontekście, czy intencją płatnika w ramach podejmowanych w dalszym postępowaniu czynności było wyłącznie ograniczenie zakresu tego wniosku do miesięcy kwiecień i maj 2020 r., czy też – tak jak przyjęto w sprawie – ponowne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi. Jeśli zaś tak, organ – przed nadaniem biegu ponownemu wnioskowi - winien zakończyć postępowanie pierwotnie wszczęte, a nie doprowadzać do dublowania się postępowań mających ten sam przedmiot. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, organ naruszył w sprawie przepis art. 31zo ust. 1a ustawy o COVID-19, dokonując jego wadliwej wykładni, przez co bezpodstawnie nie uwzględniono wniosku strony o przyznanie ulgi za okres od kwietnia do maja 2021 r., a wobec stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z dnia 12 czerwca 2020 r. (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) i w skardze uznać należy, że na obecnym etapie sprawy tylko w tym zakresie kwestia ta pozostaje sporna. Zgodnie ze wskazanym przepisem ustawy, na wniosek płatnika składek, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., w wysokości 50% łącznej kwoty należności z tytułu składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za dany miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych. Zdaniem organu, warunek zgłoszenia płatnika składek należy badać na dzień rozpatrywania wniosku i przyjąć dla oceny okres najwcześniejszy. Oznacza to, że w przypadku, gdy płatnik składek był zgłoszony przed 1 lutego 2020 r., to liczbę ubezpieczonych należy badać na 29 lutego 2020 r. Na ten dzień zaś skarżący zgłaszał do ubezpieczeń społecznych więcej niż 49 ubezpieczonych. Według Sądu, konstrukcja i treść przepisu art. 31zo ust. 1a ustawy o COVID-19 nie pozwala na przyjęcie powyższej wykładni. Na powyższe zwracano już uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1475/21, w Szczecinie z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 921/20, w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 681/20, w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 431/21). Nie budzi wątpliwości fakt, że płatnik ma prawo ubiegania się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za cały okres wskazany w art. 31zo ust. 1a ustawy o COVID-19, tj. od marca do maja 2020 r., ale też o okres krótszy, np. tak jak ma to obecnie (po ograniczeniu żądania przez płatnika) miejsce w niniejszej sprawie, za kwiecień i maj 2020 r. Stąd też redakcja przepisu uwzględnia powyższą kwestię i wskazuje w odrębnych punktach okresy właściwe dla podjęcia oceny spełnienia przesłanek zwolnienia dla poszczególnych miesięcy, od marca do maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego wyroku – podkreślając z jednej strony wadliwość wykładni literalnej przepisu przez organ - odwołał się też do zasad techniki legislacyjnej, które determinują sposób odkodowania normy prawnej. Wskazał, że ustawodawca podzielił przepis na punkty. Jest to podstawowy sposób wyliczenia w ramach tekstu normatywnego. Punkty "to jednostki o charakterze niesamoistnym, nie wyrażają one samodzielnej myśli, lecz są częścią składową większego zdania. Wszystkie elementy wyliczenia mają charakter równorzędny (G. Wierczyński, Komentarz do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej – dalej. ZTP (w:) Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz wyd. II, Warszawa 2016 r., zał. 1 §56). Ponadto, "każde wyliczenie należy poprzedzić wprowadzeniem, które jest formułowane jak początek zdania i redakcyjnie należy do jednostki wyższego rzędu niż jednostki danego wyliczenia. Wprowadzenie powinno być tak zredagowane, by zawierało wszystkie elementy wspólne dla wyliczenia. Pozwala to uniknąć powtórzeń w poszczególnych elementach wyliczenia (§23 ZTP). Wprowadzenie to może być uzupełnione przez część wspólną, odnoszącą się do wszystkich elementów wyliczenia, zawartą na końcu danego przepisu" (jak wyżej). Odnosząc powyższe do badanego przepisu wskazać należy, że jego budowa redakcyjna w pełni odzwierciedla opisane reguły prawodawcze. Przepis zawiera część wprowadzającą, wyliczenie oraz część wspólną dla całości (a zatem wszystkich elementów wyliczeń). Przy założeniu, że wniosek o ulgę może dotyczyć poszczególnych miesięcy wymienionych we wprowadzeniu (gdzie wskazano cały okres, jakiego może dotyczyć wniosek o zwolnienie), należy przyjąć, że wyliczenie nawiązuje wprost do okresu/okresów objętych wnioskiem płatnika. Nie jest zatem tak, jak wskazuje organ, że zgłoszenie jako płatnika przed 1 lutego 2020 r. powoduje, że dalszą ocenę przesłanek zwolnienia (zgłoszenie liczby ubezpieczonych pracowników) dokonywać należy, niezależnie od zakresu przedmiotowego wniosku, zawsze na dzień 29 lutego 2020 r. Tezie organu przeczy w szczególności rezultat wykładni językowej i korespondujący z nim wynik wykładni systemowej (systematyki wewnętrznej) przepisu art. 31zo ust. 1a pkt 1-3 ustawy o COVID-19. Należy zwrócić uwagę na fakt, że czynny płatnik składek, zgłoszony przed 1 lutego 2020 r. spełnia przecież równocześnie warunki zgłoszenia go jako płatnika w okresach wynikających z pkt 2 i 3. Ocena drugiego z warunków (czyli liczby zgłoszonych ubezpieczonych) tylko na dzień 29 lutego 2020r. pozostawałaby zatem w całkowitym oderwaniu od celu analizowanego uregulowania, jakim jest realna pomoc przedsiębiorcy, który w okresie konkretnego miesiąca 2020 r., ze względu na pandemię i wykazanie się warunkami wskazanymi w tym przepisie, ma prawo do ulgi. Dla każdego z miesięcy, którego odrębnie może dotyczyć wniosek o zwolnienie, ustawodawca określił odrębne przesłanki – wskazał okres, w którym wnioskodawca ma być czynnym płatnikiem składek oraz dzień, w którym ustalić zgłoszoną przez niego liczbę ubezpieczonych. Oznacza to, że każdy z okresów objętych wnioskiem o ulgę winien zostać poddany odrębnej ocenie organu, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Organ ocenił bowiem całość wniosku skarżącego przez pryzmat art. 31 ust. 1 a pkt 1 ustawy o COVID-19, nie odwołując się w żadnej mierze do pkt 2 i 3 tego przepisu. Rzeczą organu będzie zatem zbadanie, czy wnioskodawca był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych (i na tej podstawie dokonanie oceny wniosku o ulgę za miesiąc kwiecień 2020 r.) oraz czy był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych (i na tej podstawie dokonanie oceny wniosku o ulgę za miesiąc maj 2002 r.). Skarżący przyznał, że był płatnikiem składek przed dniem 1 lutego 2020 r., ale jednocześnie na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych więcej niż 49 ubezpieczonych. Nie spełnił zatem warunku uprawniającego go do przyznania zwolnienia za marzec 2020 r. Stąd też, na etapie złożenia do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ograniczył żądanie wniosku do kolejnych miesięcy wskazanych w art. 31zo ust. 1a ustawy o zwalczaniu COVID-19, tj. kwietnia i maja 2020 r. Stanowisko to (będące przejawem częściowego cofnięcia wniosku) winno przybrać określoną formę procesową (formalną) w rozstrzygnięciu organu, którego obowiązkiem będzie w szczególności właściwe nadanie biegu i rozpoznanie wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy (wniosek z 12 czerwca 2020 r.). Organ wezwie też skarżącego o sprecyzowanie intencji towarzyszącej ponownemu złożeniu w dniu 23 czerwca 2020 r. formularza RDZ – wyjaśni, czy jest to jedynie zmiana przedmiotowa pierwotnie złożonego i zawisłego przed organem wniosku o zwolnienie, czy też nowy wniosek, któremu można nadać bieg dopiero po zakończeniu postępowania pierwotnego (będącego w toku). Organ winien też szczególną uwagę zwrócić na fakt, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, podczas gdy sygnowano ją z upoważnienia Prezesa ZUS (decyzja nie zawiera podpisu osoby upoważnionej, a jedynie jej dane osobowe). Prezes ZUS został też wskazany jako organ w odpowiedzi na skargę. Tymczasem właściwość organu określają przepisy ustawy o COVID-19 (w I instancji jest to zakład, w imieniu którego działa dyrektor). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.