III OSK 1363/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 979/21 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2021 r., SKO.PW/4171/33/2021 w przedmiocie naruszenia stanu wody na gruncie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Kr 979/21 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO w Krakowie, Kolegium) z [...] czerwca 2021 r., znak [...] w przedmiocie naruszenia stanu wody na gruncie, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy M. (dalej: organ I instancji) decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 2021 r.: 1. Nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w M. z siedzibą przy ul. W. reprezentowanej przez Prezesa Zarządu, zabezpieczenie terenu użytkowanej działki oznaczonej nr [...] na Osiedlu S. w M. przed gwałtownym odpływem wód opadowych/roztopowych na działki sąsiednie oznaczone nr [...] i [...] stanowiące wł. M.L. i R.S. przez: zebranie wód opadowych/roztopowych z terenu działki [...] w system kanalizacji deszczowej (wewnętrznej) i ich odprowadzenie do kanalizacji deszczowej wykonanej przez Gminę M. poprzez działkę nr [...], do kanalizacji deszczowej powinny być zebrane wody z rynien dachów budynków mieszkalnych realizowanych zgodnie z pozwoleniem na budowę znak: [...] z dnia [...] maja 2018 r., numer decyzji [...], przy czym rynny z dachów powinny być włączone do kanalizacji deszczowej zarówno od strony północnej jak i południowej, c) kanalizacją deszczową powinny być ujęte i odprowadzone także wody opadowe/roztopowe pochodzące z terenów utwardzonych działki [...], w tym dróg wewnętrznych, 2. Odmówiono M. i J.P., współwłaścicielom działki o nr [...] wydania nakazu przywrócenia stanu wody na gruncie sąsiednim stanowiącym własność Gminy M. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w M. obejmującej działkę w jedn. ew. M., obszar miejski. Wykonanie ww. obowiązków nałożonych na użytkownika wieczystego działki [...], tj. Spółdzielnię Mieszkaniową "P." powinno nastąpić nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (prawomocna). Od przedmiotowej decyzji odwołała się Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w M. zaskarżając ją w części, tj. w zakresie, w którym nakazano, aby do kanalizacji deszczowej powinny być zebrane wody z rynien dachów budynków mieszkalnych realizowanych zgodnie z pozwoleniem na budowę znak: [...] z [...], numer decyzji [...], przy czym rynny z dachów powinny być włączone do kanalizacji deszczowej zarówno od strony północnej jak i południowej. Rozpatrując odwołanie, SKO w Krakowie podzieliło stanowisko organu I instancji i utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w M. (dalej: skarżąca), która zaskarżyła ją w części tj. w zakresie w jakim utrzymano w mocy punkt 1 lit. b na końcu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. orzekający, że do kanalizacji deszczowej powinny być zebrane wody z rynien dachów budynków mieszkalnych realizowanych zgodnie z pozwoleniem na budowę znak: [...] z dnia [...], numer decyzji [...], przy czym rynny z dachów powinny być włączone do kanalizacji deszczowej zarówno od strony północnej jak i południowej. W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o oddalenie skargi w całości. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. 2020 poz. 310 ze zm., dalej: p.w.). Według Sądu I instancji, istota sporu sprowadza się jedynie do określenia przez organ sposobu usunięcia skutków naruszenia "stosunków wodnych" i zapobiegania na P. przed gwałtownym zalewaniem działek sąsiednich. Skarżąca kwestionuje tylko to, że jej zdaniem do kanalizacji deszczowej powinny być zebrane wody z rynien dachów zrealizowanych na działce nr [...] budynków mieszkalnych, przy czym rynny z dachów powinny być włączone do kanalizacji deszczowej jedynie od strony północnej, zaś włączenie do tej kanalizacji rynny z dachów od strony południowej jest zdaniem strony skarżącej "technicznie i ekonomicznie nieuzasadnione". W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w M. (dalej: skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r.pr. A.K., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: II.A. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obrazę przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c, p.p.s.a. przez oddalenie skargi Spółdzielni na decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, w części zaskarżonej tj. dotyczącej utrzymania w mocy punktu 1 lit. b) na końcu decyzji organu I instancji orzekającego, że do kanalizacji deszczowej powinny być zebrane wody z rynien dachów budynków mieszkalnych realizowanych zgodnie z pozwoleniem na budowę znak: [...] z 1[...], nr decyzji [...] (inwestycja), przy czym rynny z dachów powinny być włączone do kanalizacji deszczowej zarówno od strony północnej jak i południowej, a więc utrzymaniu w mocy ww. orzeczeń administracyjnych, pomimo że decyzja SKO podlegała uchyleniu w zaskarżonym zakresie, jako że została wydana przez SKO z obrazą przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to: a. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegającym na: nierozpoznaniu istoty sprawy i dokonaniu bezpodstawnego ograniczenia zakresu postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji przez SKO w Krakowie (a więc administracyjnego postępowania odwoławczego), a także będącego podstawą do wydania decyzji Burmistrza, w ten sposób, że bezzasadnie ograniczono zakres tego postępowania wyłącznie do analizy wyników opinii biegłej J.M. na dzień, przed którym nastąpiło zakończenie inwestycji, nieuwzględnienie pochylenia działki i ilości wody spływającej z terenu Spółdzielni na działkach o numerach [...], [...]; nieuwzględnieniu, że inwestycja Spółdzielni zmniejszyła odpływ wody na działki sąsiednie od strony południowej o 11,55 m3, uwzględnienie odprowadzenia opadów do deszczówki z połowy powierzchni zabudowy tj. z 382 m2, a także przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu w zakresie opinii biegłego stwierdzającej sposób spływania wód i ich ilość na dzień zakończenia inwestycji budowlanej, po zamontowaniu dachów, założeniu rynien i odpływu, które miały istotny wpływ na ustalenie "stosunków wodnych", a przez to na wynik postępowania, a w konsekwencji także zatem brak oceny stanu faktycznego właściwie istniejącego na moment orzekania; b. z naruszeniem art. 84 k.p.a. polegającym na nierozpoznaniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wydania decyzji w sprawie, według stanu po zakończeniu inwestycji przez Spółdzielnię; c. z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozpoznanie i brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu przez SKO, a co za tym idzie jedynie przez iluzoryczne uzasadnienie faktyczne i prawne, bez wskazania i wyjaśnienia adekwatnej podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, których subsumpcja uzasadniałaby słuszność i legalność decyzji; II.B. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 234 ust. 3 ustawy 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej: p.w.), przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "właściciel gruntu" jest pojęciem tożsamym z właścicielem działki, i w związku z tym ograniczenie postępowania do działki [...], skutkujące niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisu, podczas gdy powinien zostać uwzględniony fakt, że wody spływają z góry na działkę [...] i dalej na działki [...] oraz [...], zarzucana obraza materialnych przepisów prawa administracyjnego przez SKO przy wydawaniu decyzji w konsekwencji skutkuje zobowiązaniem skarżącej do wybudowania kanalizacji deszczowej zarówno od strony północnej jak i południowej, co jest rozwiązaniem nieekonomicznym, obciążającym ponad miarę i technicznie nieuzasadnionym. Mając na uwadze powyższe zarzuty obrazy przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy oraz obrazy przepisów prawa administracyjnego wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi Spółdzielni (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie (art. 185 § 1 p.p.s.a.); rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.); zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych - za obie instancje. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art, 77 § 1, art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. wskazano, że mimo licznych interwencji Spółdzielni oraz złożonych zarzutów, w opiniach biegłej J.M. nie uwzględniono odcięcia spływu wód przez linie zabudowy i odprowadzenia jej do kanalizacji deszczowej wybudowanej na działce Spółdzielni z odprowadzeniem do kanalizacji deszczowej na działce [...]. Analizując dane z opinii biegłej z 25 września 2020 r., z pkt 6.4 wyraźnie wynika, że inwestycja zmniejszyła spływ wód, a zatem także zabezpieczyła w tym zakresie grunty sąsiednie przed ewentualnym wystąpieniem szkody. Z wyliczeń odpływu przyjętych przez biegłego wynika, iż po ukończeniu inwestycji parametr odpływu zmniejszył się z 23,55 m³ do zaledwie 12 m³ a zatem niemal o połowę. Skarżąca od początku kwestionowała i w dalszym ciągu kwestionuje przyjęte do obliczeń współczynniki spływu i wielkości opadu przyjęte przez biegłą J.M. jako wartości nie mające oparcia w prawie ani w stanie faktycznym. Należy przyjmować bowiem, że ze względu na niską przepuszczalność gruntów gliniastych, na których zrealizowana została inwestycja, zakłada się znacznie większe współczynniki spływu np. 0,3 lub 0,5 dla gruntu, jako podstawę wydanej decyzji przyjęto natomiast wartość nieproporcjonalną. Całkowity spływ opadu z dachów, zdaniem Spółdzielni należy oceniać w granicach 0,9 maksymalnie 0,95. Przyjęty opad z prawdopodobieństwem pięcioletnim, wskazano natomiast uznaniowo. Przyjętego współczynnika nie poparto żadnymi dowodami, że taki opad mógłby kiedykolwiek w M. wystąpić. Spółdzielnia dodatkowo wskazuje, że w obliczeniach stanowiących podstawę wydanej decyzji błędnie uwzględniono odprowadzenie opadów do deszczówki z połowy powierzchni zabudowy tj. z 382 m². Wody te zgodnie z "rozporządzeniem Ml" rozprowadza się w pierwszej kolejności na powierzchni zielonej około 2550 m². W tym przypadku teren zielony to 83%, w planie zagospodarowania przestrzennego wymagane jest bowiem 30%. Wydając decyzję SKO nie uwzględniło możliwości - zgodnie z przywołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury (Dz.U. 2019 poz. 1065) - odprowadzenia wód opadowych na teren własny nieutwardzony przecinek - w domyśle jeżeli teren utwardzony to - do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Jeżeli prawodawca dopuszcza odprowadzenie wód opadowych z dachów na własny teren nieutwardzony to tym samym dopuszcza zwiększenie odpływu wód na działki sąsiednie. Odzwierciedlenie tego toku myślenia znajduje wyraz w Planie Zagospodarowania Przestrzennego w M. gdzie Gmina ustaliła wystarczającą ilość terenów nieutwardzonych na poziomie 30%. W punkcie 10 str. 6 zupełnie dowolnie przyjęto jakoby wody w piwnicy pojawiły się z działki [...], całkowicie pomijając fakt, że nie można z całą pewnością wykluczyć, że wody te mogły pochodzić z dachu p. S. Prowizoryczne odprowadzenie na teren zielony mogło być wykonane po intensywnych opadach. A jeśli wystąpiło w trakcie ulewy to z pewnością spowodowało zatrzymanie wody w rynnie i przelewanie wód opadowych przez rynnę dachową, co jest naturalnym procesem, a Spółdzielnia nie może ponosić za to konsekwencji. Ocena stanu sprawy na moment wydania decyzji nie przystawała do realnego stanu zaistniałego w terenie. Opinie biegłej powstały gdy jeszcze nie było zamontowanych dachów na nowo budowanych domach w związku z tym cała woda opadowa pozostawała w budynkach. Biegła nie obliczyła spływu wód na działki [...] i [...] przed realizacją inwestycji i po jej realizacji. Obliczenia zawęziła do części zabudowy powstałej przed ukończeniem inwestycji, podczas gdy wody spływają ze strony północnej na południową do działek, a fakt ukończenia inwestycji miał kluczowe znaczenie. Biegła w swoich obliczeniach założyła, że 10% wody odpływa, lecz nie uwzględniła jednak, że Spółdzielnia ukończyła budowę domów jednorodzinnych i odbiera przeważającą część wód do kanalizacji deszczowej. Według skarżącej kasacyjnie, SKO w Krakowie w sposób bezzasadny nie pochyliło się właściwie nad odwołaniem Spółdzielni. Skoro w świetle ekspertyzy biegłej, stan faktyczny kontrolowanej sprawy nie odpowiada stanowi hipotetycznemu z art. 234 p.w., gdyż działania Spółdzielni ostatecznie, w wyniku ukończenia inwestycji nie zakłóciły "stosunków wodnych" na gruncie ze szkodą dla gruntów skarżącego, w zakresie wód spływających ze strony południowej budynku (inwestycji), skarżona decyzja nie może się ostać. Z doświadczenia życiowego wynika, że nie zawsze szkodliwy skutek wykonania robót (inwestycji) na gruncie objawia się niezwłocznie po ich wykonaniu. Zwrócić należy uwagę, że w niektórych skrajnych warunkach atmosferycznych może być on wynikiem przelewania się wody zebranej w rynnie danej nieruchomości na własny grunt, czego nie można wykluczyć z daleko idącą pewnością w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej kasacyjnie, organy w niniejszej sprawie w sposób dowolny i sprzeczny z wykładnią przepisu zawęziły postępowanie wyłącznie do działki [...], chociaż Spółdzielnia wielokrotnie podnosiła, że wody opadowe i roztopowe spływają z góry, z innej działki dopiero przepływają na działkę [...] i dalej na działki [...] i [...]. Ustawodawca bowiem nie wprowadził w zakresie tego przepisu odpowiedzialności właściciela działki, a "właściciela gruntu" a zatem należy do obliczeń uwzględnić całą powierzchnię zlewni, której Spółdzielnia jest wieczystym użytkownikiem jedynie w części, jako właściciel jednej z wielu działek stanowiących sporny grunt, z którego miałoby dochodzić do przelewania wód. Natomiast do organu należy wybór adekwatnego rozwiązania, czyli wybór niezbędnych do wykonania urządzeń, które w najefektywniejszy sposób zabezpieczą interes stron, które to rozwiązanie jest uzależnione od ustaleń faktycznych. Strona skarżąca podnosi także, iż do obliczeń biegłej J.M. nie wzięto pod uwagę również pochylenia działki, nie obliczono ile wody spływało z terenów Spółdzielni na działki [...] i [...] przed rozpoczęciem budowy domów, a ile po realizacji inwestycji. Nie sposób zgodzić się z przyjętymi przez SKO ustaleniami, podtrzymanymi kolejno przez WSA, w zakresie w jakim interes stron miałby zostać zachowany w przypadku nakazania przeprowadzenia odpływu z działki Spółdzielni także ze strony dachów zamontowanych w kierunku północnym. Jest to rozwiązanie nieekonomiczne, niemożliwe technicznie do wprowadzenia oraz nie wpływające na stosunki wodne, zamontowanie odpływu z obydwu stron dachów, nie wpłynie w żadnym stopniu na sytuację gruntów sąsiednich. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.L. wniosła o "utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia [...] znak [...] - utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie znak [...] z dnia [...] - utrzymanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 979/21 z 12 stycznia 2022 r.". W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." dokonując inwestycji na działce [...] całkowicie zmieniła ukształtowanie terenu, zmieniła kierunek odpływu wód opadowych wywołując szkody na gruntach sąsiednich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, wszystkie podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu, należy rozpatrzeć je łącznie. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się jedynie do określenia przez organ sposobu usunięcia skutków naruszenia "stosunków wodnych" i zapobiegania na P. przed gwałtownym zalewaniem działek sąsiednich. Z uzasadnienie skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej kasacyjnie, do kanalizacji deszczowej powinny być zebrane wody z rynien dachów zrealizowanych na działce nr [...] budynków mieszkalnych, przy czym rynny z dachów powinny być włączone do kanalizacji deszczowej jedynie od strony północnej, zaś włączenie do tej kanalizacji rynny z dachów od strony południowej jest zdaniem strony skarżącej "technicznie i ekonomicznie nieuzasadnione". Ma rację Sąd I instancji, który wskazał, że organ nakładając obowiązek włączenia do kanalizacji również rynien z dachów od strony południowej kierował się wyliczeniami, danymi i zaleceniami wynikającymi ze sporządzonej w toku postępowania specjalistycznej opinii biegłej w zakresie postępowania wodno-prawnego J.M., która w sposób jednoznaczny wyjaśniła w swoich opiniach z 25 września 2020 r. oraz 25 marca 2021 r., że takie rozwiązanie definitywnie w najlepszym stopniu rozwiązuje powstały problem zalewania działki sąsiedniej, oraz że jest on również rozwiązaniem racjonalnym. W tej sytuacji zarzuty skargi i kwestionowanie przez skarżącą konieczności włączenia do kanalizacji również rynien z dachów południowych stanowiło jedynie polemikę z ustaleniami opinii biegłej, na którą był czas w toku postępowania administracyjnego, a sama opinia nie budzi wątpliwości co do swej rzetelności i profesjonalnego wykonania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie uważa, że rozwiązanie to jest nie tyle niemożliwe, co technicznie i ekonomicznie nieuzasadnione. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że względy ekonomiczne czy też techniczne nie mogą w tym przypadku determinować wyboru sposobu rozwiązania problemu zalewania działki sąsiedniej. Skoro skarżąca kasacyjnie swoimi działaniami doprowadziła do zmiany stanu wody na gruncie, to ma obowiązek ponieść koszty działań mających na celu usunięcie tych skutków w takim zakresie, by nie dochodziło do wyrządzania na działkach sąsiednich dalszych szkód. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ nakładając na skarżącą wskazany w decyzji obowiązek, działał w zgodzie z przepisami prawa materialnego jak i procesowego, oraz wybrał rozwiązanie, które w przedmiotowej sprawie jest możliwe do zrealizowania i powinno rozwiązać zaistniały problem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zarzuca brak rzetelności w opiniach biegłej J.M. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż zastosowanie art. 234 ust. 3 p.w. uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Ustalenie tego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. W postępowaniu takim koniecznym jest zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Treść opinii J.M. z 25 września 2020 r. oraz z 25 marca 2021 r. stanowił materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2983/20, CBOSA). Taki dowód został w sprawie przeprowadzony. Niemniej jednak, co trafnie podkreślił Sąd I instancji, dowodu z opinii biegłego nie należy traktować jako dowodu wyłącznego. Organ nie jest związany opinią biegłego, gdyż to od jego woli zależy ostateczny kształt decyzji. Biegły nie ustala faktów mających znaczenie dla sprawy, ale udziela organowi informacji specjalnych (opartych o posiadaną specjalistyczną wiedzę) dotyczących tych okoliczności faktycznych, udziela wyjaśnień koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Opinia biegłego ułatwia zatem ocenę zebranego materiału dowodowego, gdy są do tego potrzebne wiadomości specjalne. Z opinii powinno wynikać, czym kierował się specjalista, wskazując określone tezy i z jakich materiałów źródłowych i opracowań korzystał. Organ administracji swobodnie ocenia opinię biegłego na podstawie zasad, wiedzy i doświadczenia życiowego. Trzeba bowiem pamiętać, że to organ administracji publicznej jest powołany do załatwienia danej sprawy, a zatem jest władny do dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego - w tym wypadku opinii biegłych (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4528/21, CBOSA). Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, jednakże jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu, tzn. czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania. Nie oznacza to w ogóle braku możliwości kontrolowania takiej opinii, która jest dowodem i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlegała w niniejszej ocenie jak każdy dowód. W sytuacji, gdy treść opinii powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów możliwe jest negatywne dokonanie przez organ administracyjny lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej tego opracowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 949/18, CBOSA por. też wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4782/21, LEX nr 3334555). W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały oparte w zasadzie na tezach opinii J.M. z 25 września 2020 r. oraz z 25 marca 2021 r. Dokonując kontroli decyzji I i II instancji Sąd I instancji prawidłowo sprawdził, czy ww. opinie są wyczerpujące, spójne i logiczne oraz czy organ prawidłowo ocenił ten dowód w powiązaniu z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, a także czy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania zaskarżonego aktu. Według NSA, orzekającego w tym składzie, Sąd I instancji prawidłowo wykonał ten obowiązek. Sąd I instancji ocenił, że decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie prawidłowo i kompletnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. W ocenie NSA, wniosek ten jest trafny. Z tych powodów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a. oraz 107 §3 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 234 ust. 3 p.w. Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt II.B. petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię skarżąca kasacyjnie powinna wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przez orzekające w sprawie art. 234 ust. 3 p.w. W skardze kasacyjnej nie wykazano, jak powinien być rozumiany art. 234 ust. 3 p.w., czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2023 r., III OSK 2392/22, LEX nr 3509301). Treść i uzasadnienie zarzutów przedstawionych w pkt II.A petitum skargi kasacyjnej wskazuje wprost, że w ich ramach skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, jakie doprowadziły Sąd I instancji do oddalenia skargi. Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. przedstawione w pkt II.A. petitum skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność i zobowiązującemu do rozpoznania wniosku, zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z: 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. wyrok NSA z 22.02.2023 r., III OSK 3380/21, LEX nr 3507000.). Brak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej powodował jej oddalenie, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.