II OSK 949/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 539/17 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie likwidacji odcinka rowu melioracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 539/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. D. (skarżąca) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie likwidacji odcinka rowu melioracyjnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu: - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przejawiające się w oparciu kwestionowanego wyroku na postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w sprawie przez organ z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. na skutek braku wyczerpującego zebrania oraz braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem wadliwych ustaleń faktycznych, iż rów nie ma negatywnego wpływu na jezioro i poziom wody, iż rów spełnia niezbędną rolę w ramach regulacji stosunków, iż nie doszło do obniżenia poziomu zwierciadła wody w jeziorze na skutek wykonania rowu - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynika sprawy i uzasadniały uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; - naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie to jest: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo dokonania przez organ błędnej wykładni przepisu art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230) w związku z § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego z dnia 11 marca 1985 r. (Dz.U. Nr 13, poz. 55) - poprzez przyjęcie, iż wykonanie urządzeń melioracji szczegółowych w 1985 roku nie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub zawarcia ugody oraz mogło być dokonane bez zgody właściciela nieruchomości przez którą urządzenie takie wykonano. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów zastępstwa postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Sąd I instancji dokonując oceny decyzji opartej na opinii hydrologicznej nie rozważył, iż nie uwzględnia ona istniejącego stanu faktycznego w zakresie stosunków wodnych w postaci dwóch innych rowów mających wpływ na stosunki wodne Jeziora [...], nie uwzględnia okoliczności stwierdzonych dokumentami urzędowymi sporządzonymi w latach 1985-1987, tj. konieczności wykonania zastawki dla zatamowania wypływu wody, wystąpienia przyduchy (śnięcia ryb). Zauważyła, że pomimo, iż opinia biegłych hydrologów stanowiła podstawy rozstrzygnięcia organu administracyjnego, to organ nie podzielił kluczowego ustalenia biegłych tj. wniosku, iż rów, który łączy Jezioro [...] z rowem [...] istniał przed 1985 rokiem. Wskazał, że ustalenie biegłych o istnieniu połączenia stanowiło jedną z podstaw wniosków o niezbędności i przydatność rowu dla regulacji stosunków wodnych, jednocześnie zwróciła uwagę, że nie jest możliwe wybranie jedynie określonych wniosków z opinii z pominięciem innych czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Podniosła, że z akt sprawy wynika, że w okresie od [...] października 1985 r. do [...] listopada 1985 r., w którym połączono jezioro [...] z rowem [...] dla powstrzymania wypływu wody i migracji ryb, poprzednik prawny skarżącej zwracał się do organów o podjęcie działań w celu przywrócenia stanu pierwotnego i naprawienia szkód, jednak Sąd dokonując kontroli postępowania administracyjnego nie rozważył naruszeń art. 77 i 80 k.p.a. przez organ. Wskazała również, że nie może być zgodna z prawem decyzja, która stwierdza legalność rowu pomimo, iż zachodziła konieczność wykonania drugiego urządzenia wodnego dla niwelowania negatywnych skutków wykopania rowu. Ponadto zwróciła uwagę, że negatywne skutki wykopania tego rowu nie dotyczyły jedynie konieczności wykonania zastawki, na co skarżąca zwracała uwagę i co również nie zostało uwzględnione przez Sąd I instancji. Zdaniem skarżącej także pominięcie dwóch innych rowów (północnego znajdującego się na granicy działek nr [...] i nr [...] oraz rowu wykonanego nielegalnie w 2005 r., który łączy jezioro [...] z jeziorem [...]) również miało wpływ na wadliwość decyzji, gdyż pominięcie ich ma istotne znaczenie dla wniosków biegłych. Zaniechanie zaś przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem skutkującym wadliwością decyzji. Wyjaśniła, że organ bazując na opinii biegłych nie uwzględnił wpływu nielegalnie wykopanego w 2005 r., który połączył jezioro [...] z jeziorem [...].W jej ocenie, biegli nie wzięli także pod uwagę, iż S. S. nigdy nie wykonał renowacji rowu łączącego jezioro [...] z rowem [...]. Połączenie rowem jezior [...] i [...] oraz zaniechanie renowacji rowu łączącego jezioro [...] z rowem [...], skutkowało natomiast zmianą zlewni wód. Wskazała, że przed wykopaniem w 2005 r. nielegalnego rowu wody ze zlewni jeziora [...], obniżonym terenem nieczyszczonego rowu łączącego jezioro [...] z rowem [...] uchodziły bezpośrednio do jeziora [...], po jego wykopaniu natomiast doszło do zmiany stosunków wodnych w obrębie jezior [...] i [...]. Okoliczności tych natomiast nie uwzględnił Sad I instancji. Skarżąca podniosła też, że mapy na których oparto opinię nie odzwierciedlają stanu faktycznego, nie skontrolowano również doboru map, co sprawia, że opinia biegłych hydrologów oparta jest na nieaktualizowanych mapach i nie uwzględnia stanu faktycznego. Przytaczając treść art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, § 1 oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawne rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego z dnia 11 marca 1985 r. (Dz.U. Nr 13, poz. 55), a także art. 20 ust 1 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w 1985 r. i art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, skarżąca wskazała, że uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego jest zatem zasadą przy wykonaniu jak i odbudowie, rozbudowie, przebudowie lub rozbiórce urządzeń wodnych. Drugą podstawę regulacji stosunków wodnych stanowiła zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem wodnym ugoda. Skoro zaś normę należy rekonstruować z całości przepisów, a nie jedynie z jednego przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 11 marca 1985 r., to zdaniem skarżącej, wykonanie rowu musiało znajdować podstawę bądź w decyzji, bądź w ramach ugody, nie zaś w czynności faktycznej. W ocenie skarżącej Sąd dokonując oceny naruszenia prawa materialnego nie dokonał należytej, wnikliwej wykładni całokształtu treści przepisów prawa wodnego. Pominął ponadto, iż nie jest dopuszczalne bez zgody właściciela nieruchomości wykopanie na jego nieruchomości rowu bez pozwolenia wodnoprawnego lub ugody. Działania takie stanowią bowiem ingerencję w prawo własności, które chronione było w 1985 zarówno przez przepisy art. 140 kodeksu cywilnego jak i art. 20, art. 35 art. 53 oraz 13 prawa wodnego z 1974 roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku na postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w sprawie przez organ z naruszeniem art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. na skutek braku wyczerpującego zebrania oraz braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem wadliwych ustaleń faktycznych, że rów nie ma negatywnego wpływu na jezioro i poziom wody oraz że rów spełnia niezbędną rolę w ramach regulacji stosunków i że nie doszło do obniżenia zwierciadła wody w jeziorze na skutek wykonania rowu. Podkreślić należy, że ustalenie istotnej okoliczności faktycznej mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest rozstrzygnięcie, czy przedmiotowy rów na spornym odcinku, o długości ok. 20 m spowodował obniżenie zwierciadła wody w jeziorze, zostało dokonane w oparciu o opinię hydrologiczną sporządzoną przez powołanych w tym celu biegłych. Zauważyć przy tym należy, że biegli w oparciu o zgromadzony materiał kartograficzny (dostępne mapy) stwierdzili, że połączenie przedmiotowego rowu z wodami jeziora [...] istniało już przed 1985 r. Odcinek rowu mógł ulec zanikowi na skutek braku konserwacji, a co za tym idzie jesienią 1985 r., został wykonany przez jednego z rolników. Biegli wyjaśnili, że przedmiotowy rów nie spowodowała obniżenia lustra wody w jeziorze [...]. Trwałe obniżenie lustra wody zaobserwowano jedynie pomiędzy rokiem 1902 (brak systemu melioracji) a rokiem 1937 (istnieje system melioracji zbliżony do obecnego). Rzędna lustra wody od roku 1937 do chwili obecnej waha się pomiędzy 147,9 a 148,2 m npm i podlega typowym zmianom sezonowym. Opinia biegłych, co zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, stanowi niezależne opracowanie hydrologiczne zaś zastosowane metody pozyskania materiału pozwalającego określić stosunki wodne panujące w zlewni jeziora [...] zostały dobrane zgodnie z aktualnym stanem wiedzy w zakresie hydrografii, hydrologii i kartografii. Przy czym podkreślić należy, że do kwestii dobru materiału kartograficznego, odpływu wody rowem znajdującym się na granicy działek nr [...] i [...] (rowu północnego), braku rozważenia i uwzględnienia materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (pism z 1985 i 1986 r.), biegli w sposób szczegółowy odnieśli się w opinii uzupełniającej z dnia [...] lutego 2016 r. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nie uwzględnia rowu północnego, czy też wadliwości materiału kartograficznego są niezasadne. Zauważyć należy, co zasadnie zaakcentował Sąd I instancji, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, lecz jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu, tzn. czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania. Nie oznacza to w ogóle braku możliwości kontrolowania takiej opinii, która jest dowodem i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polega ocenie jak każdy dowód. W sytuacji, gdy treść opinii powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów możliwe jest negatywne dokonanie przez organ administracyjny lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej tego opracowania. Wartość dowodową opinii biegłych w zakresie hydrologii pozytywnie oceniły organy administracji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał tę ocenę za prawidłową. Opinia ta jest bowiem spójna, logiczna i w sposób wyczerpujący odpowiada na postawione przez organ pytania. Jej dopełnienie stanowią wyjaśnienia biegłych zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., które stanowiły odpowiedź na zastrzeżenia skarżącej kasacyjnie, co do treści opinii. Zwrócić należy uwagę, że organy uwzględniły także pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym pisma z 1985 1986 r. W oparciu o powyższe dokumenty nie można jednak wnioskować, że przedłożona w sprawie opinia biegłych jest merytorycznie wadliwa. Z dokumentów tych nie wynika bowiem czy obniżenie poziomu lustra wody w jeziorze nastąpiło w wyniku wykopania przedmiotowego rowu. Podzielić więc należy stanowisko Sądu I instancji, że materiał dowody zgromadzony w sprawie został przez organ prawidłowo oceniony, a brak jest innych dowodów, w postaci np. innej opinii przedłożonej przez stronę, które czyniłyby wątpliwym ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji. Nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo dokonania przez organ błędnej wykładni art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie szczegółowego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych niewymagających pozwolenia wodnoprawnego, poprzez przyjęcie, że wykonanie urządzenia melioracji szczegółowej w 1985 r. nie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub zawarcia ugody oraz mogło być dokonane bez zgody właściciela nieruchomości, przez którą urządzenie to wykonano. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że powołany art. 31 ust. 3 Prawa wodnego stanowił upoważnienie do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 11 marca 1985 r. Rozporządzenie to składa się z 3 paragrafów. Przy czym § 1 zbudowany jest z wielu jednostek redakcyjnych. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Z uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że skarżący ogranicza go do naruszenia § 1 pkt 6 i § 2 rozporządzenia, co umożliwiło rozpoznanie tego zarzutu. Z § 1 pkt 6 rozporządzenia wynika, że pozwolenia wodnoprawnego nie wymagało wykonanie urządzeń melioracji szczegółowych, do których należy rowy. W myśl § 2 rozporządzenia jeżeli szczegółowe korzystanie z wód lub wykonanie i eksploatacji urządzeń, o których mowa w § 1, może spowodować obniżenie poziomu wód poniżej stanu niezbędnego ze względów biologicznych, właściwy terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego może uzależnić dalsze korzystanie z wód od uzyskania przez zakład pozwolenia wodnoprawnego. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że urządzenie melioracji wodnej szczegółowej – rów - nie spowodowało obniżenia poziomu lustra wody w jeziorze, a co za tym idzie § 2 rozporządzenia nie miał zastosowania. Nie istniała więc potrzeba wydawania decyzji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego. Nie można obowiązku wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia prawnego w rozpoznawanej sprawie wywodzić w oparciu o art. 20, 35 , 53 i 13 Prawa wodnego, albowiem w oparciu o treść art. 31 ust. 3 tej ustawy zostało wydane rozporządzenie, określające jakiego rodzaju urządzenia wodne nie wymagają wydania pozwolenia prawnego. Do nich właśnie został zaliczony przedmiotowy rów. Kwestia zaś naruszenia prawa własności nie należy do kompetencji organów administracji. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.