VII SA/Wa 2136/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, , sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A.W. na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę 1. Zaskarżonym postanowieniem znak: [...] z [...] sierpnia 2021 r. Prezes Wód Polskich utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu podania. 2. Postanowienie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Pismem z 6 maja 2021 r. A. W.z (dalej: "skarżący"), powołując się na art. 19a i art. 27e ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028, ze zm.; dalej: u.z.z.w.) wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ I instancji lub Dyrektor RZGW) z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu z [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka) w zakresie nieuzasadnionego przedłużania wydania warunków przyłączeniowych do istniejących sieci miejskich dla działek [...] przy ul. [...] w [...], wnosząc o podjęcie działań na podstawie ww. przepisów ustawy oraz spowodowanie wydania warunków przyłączeniowych. Skarżący zarzucił ww. spółce bezpodstawne odrzucanie wniosków o przyłączenie do istniejących sieci miejskich w strefie pośredniej ochrony ujęcia wody, jaką stosuje spółka, co godzi w interes prawny właścicieli działek oraz narusza prawa właścicielskie, a także prawo materialne. Wskazał także na traktowanie go przez spółkę z władczej pozycji monopolisty oraz nieodnoszenie się do faktów i regulacji prawnych. Do pisma załączono kopie: zlecenia wydania warunków technicznych z dnia [...]października 2020 r., pism skierowanych do spółki datowanych na: 1 i 21 grudnia 2020 r. oraz 14 stycznia, 5, 16 i 26 lutego, 4 i 22 marca 2021 r. (załączone uzgodnienie [...]), 12 kwietnia 2021 r., pism spółki datowanych na: 5 listopada i 14 grudnia 2020 r., 5 stycznia, 27 stycznia, 18 lutego, 1 i 11 marca 2021 r., pisma Ministerstwa Klimatu i Środowiska z dnia 18 lutego 2021 r. przekazującego kopię decyzji Komisji [...] z [...] maja 1996 r. wraz z kopią tej decyzji, protokół nr [...] technicznego odbioru z dnia [...] czerwca 1992 r. na budowie pod adresem ul. [...], [...]. 2.2. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. organ I instancji zwrócił podanie skarżącemu, wskazując jako podstawę prawną swojego działania art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.). 2.2.1. W uzasadnieniu tego postanowienia Dyrektor RZGW stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem, tj. w sprawie o wydanie warunków przyłączenia do sieci, nie należy do właściwości organu regulacyjnego, gdyż nie mieści się w zakresie kompetencji organu określonych w art. 27e ust. 1 u.z.z.w. Jak bowiem wynika z literalnej wykładni przepisów ustawy, popartej aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, pojęcie "odmowy przyłączenia do sieci" nie jest tożsame z "odmową wydania warunków przyłączenia do sieci". Zatem skoro między stroną a [...]Sp. z o.o. zaistniał spór w przedmiocie wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci, i nie może on zostać rozstrzygnięty na drodze administracyjnej ze względów wskazanych powyżej, uznano, że spór ten ma charakter cywilnoprawny w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575), a jego rozstrzygnięcie należy do kompetencji sądu powszechnego. 2.3. W zażaleniu na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego, organ I instancji nie dostrzega, że postępowanie [...] sp. z o.o. należy oceniać całościowo, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, które wynikają z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów. Istotą zachowania [...] sp. z o.o. jest odmawianie przyłączenia do sieci nieruchomości wnioskodawcy, a rzekomy brak możliwości wydania warunków przyłączeniowych jest jedynie wymówką – czynnością pozorną. Przyjęcie wykładni zastosowanej przez organ prowadziłoby do pozbawienia uprawnień z art. 27e ust. 1 u.z.z.w. jakiegokolwiek znaczenia praktycznego, gdyż większość sporów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne mogłyby "blokować" na wcześniejszym etapie – wydawania warunków przyłączeniowych. Skarżący podniósł, że ustalenie warunków technicznych przyłączenia do sieci stanowi sprawę administracyjną i podlega pod uregulowania k.p.a. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne [...] sp. z o.o. stanowi podmiot wykonujący zadania własne gminy, a zatem należące do administracji publicznej, a nadto decyzja o ustaleniu warunków technicznych wydawana jest w oparciu o regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalany przez radę gminy, a więc organ administracji publicznej. Tym samym sprawa ustalenia warunków technicznych przyłącza do sieci nie może stanowić sprawy cywilnej i nie podlega rozpoznaniu przez sąd cywilny, zwłaszcza że organ nie podał ani podstawy prawnej do wytoczenia takiego powództwa ani nawet przepisu, z którego wynikałby cywilnoprawny interes prawny wnioskodawcy. 2.4. Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. Prezes Wód Polskich utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora RZGW z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie zwrotu podania. 2.4.1. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 27a ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. do zadań organu regulacyjnego należy rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług. Kompetencja ta została dalej uszczegółowiona wart. 27e u.z.z.w., który precyzuje, że sprawy sporne mogą dotyczyć odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 27e ust. 1 pkt 2), zaś wśród możliwych rozstrzygnięć organu przepis wskazuje nakazanie przedsiębiorstwu przyłączenia do sieci (art. 27e ust. 2 pkt 4). Kontekst temu przepisowi nadaje art. 15 u.z.w.w., wskazujący, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Warunki przyłączenia oraz warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług są elementami obligatoryjnie wskazanymi do uwzględnienia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w.). Regulamin ten określa prawa i obowiązki zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców usług, zaś przyjmowany jest w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego. W analizowanej sprawie aktem tym jest uchwała Nr [...][...]Związku Wodociągów i Kanalizacji w [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r. poz. [...]). 2.4.2. Prezes Wód Polskich nie podzielił argumentacji zawartej w zażaleniu. Jego zdaniem skoro ww. przepisy umocowują organ regulacyjny do rozstrzygania w sprawach spornych dotyczących odmowy przyłączenia do sieci, to nie można w sposób dowolny rozszerzyć tego uprawnienia na odmowę wydania warunków technicznych, skoro w świetle art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w. są to pojęcia odrębne. Obszar dozwolonej ingerencji organu regulacyjnego musi jednoznacznie wynikać z przepisu ustawy, a nie być jedynie pośrednio domniemywany. Przy tym, nie może ulegać wątpliwości, że złożone spółce przez skarżącego zlecenie z dnia [...] października 2020 r., mimo odmiennej terminologii, było wnioskiem o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci. Prezes Wód Polskich, odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego podał, że skoro z Konstytucji wynika, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów, kompetencja sądu powszechnego do rozpoznania sprawy cywilnej nie musi wynikać z wyraźnej dyspozycji ustawowej. Wystarczające jest ustalenie, że ustawa nie przekazuje określonej kategorii spraw do rozpoznania innym sądom lub organom. Sąd powszechny powinien więc rozpoznać sprawę merytorycznie w każdym wypadku, gdy brak jest wyraźnego wskazania, że w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd. Organ skonkludował, że wobec charakteru cywilnoprawnego sprawy, i braku możliwości jej rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej, zasadne było wydanie postanowienia o zwrocie podania skarżącego. Prezes Wód Polskich podzielił zatem stanowisko organu I instancji w pełnym zakresie. 3. Pismem z 9 września 2020 r. A. W. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 27e ust. 1 u.z.z.w. przez jego bezpodstawne niezastosowanie, choć istotą postępowania spółki jest odmawianie przyłączenia do sieci nieruchomości wnioskodawcy, 2) przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, 7 i 7a § 1 k.p.a. poprzez stosowanie wykładni, która de facto uniemożliwia skarżącemu uzyskanie ochrony prawnej i odsyła skarżącego do postępowania cywilnego, które nie będzie mogło być wszczęte ze względu na brak interesu prawnego, 3) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez wykładnię prowadzącą do pozbawienia skarżącego rzeczywistego dostępu do sądu 3.1. W odpowiedzi na skargę, Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 4.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. 5. Istotą sporu w niniejszej sprawie była przyjęta przez organy obu instancji ocena granic kompetencji organu regulacyjnego, wynikających z art. 27e ust. 1 u.z.z.w. W swoim wniosku z 6 maja 2021 r. skarżący powołując się na art. 19a i art. 27e ust. 3 u.z.z.w. zażądał od organu I instancji, podjęcia działań na podstawie ww. przepisów ustawy oraz spowodowania wydania warunków przyłączeniowych. 5.1. W pierwszej kolejności należało zatem przypomnieć, że art. 19a u.z.z.w. określa zasady wydania warunków przyłączenia do sieci oraz tryb odbioru przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego. Z kolei zgodnie z art. 27e ust. 1 u.z.z.w., w sprawach spornych dotyczących: 1) odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, 2) odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci - na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji. Jak wynika z art. 27e ust. 2 u.z.z.w., rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, o którym mowa w ust. 1, może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu: 1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków; 2) przywrócenia dostawy wody; 3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego; 4) przyłączenia do sieci. Ponadto zgodnie z art. 27e ust. 3 u.z.z.w., na wniosek jednej ze stron organ regulacyjny może określić, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, warunki zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków, lub przyłączenia do sieci do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu. 5.2. Analizując treść art. 27e ust. 1 u.z.z.w. należało uznać, że znajduje on swoje zastosowanie wyłącznie w sporach dotyczących działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, których przedmiotem są następujące zagadnienia: 1) odmowa zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, 2) odcięcie dostawy wody, 3) zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego, 4) odmowa przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z kolei art. 27e ust. 2 u.z.z.w. zawiera katalog decyzji, które może wydawać organ regulacyjny przy rozstrzygnięciu jednego z opisanych wyżej sporów. Należy do nich nakazanie przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu: 1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków; 2) przywrócenia dostawy wody; 3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego; 4) przyłączenia do sieci. Jak widać, formy działania organu regulacyjnego (art. 27e ust. 2 u.z.z.w.) są dokładnie przyporządkowane potencjalnym przedmiotom sporu (art. 27e ust. 1 u.z.z.w.). I tak w przypadku sporu o: 1) odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków organ regulacyjny może nakazać zawarcie umowy, 2) odcięcie dostawy wody organ regulacyjny może nakazać przywrócenie dostawy wody, 3) zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego organ regulacyjny może nakazać otwarcie przyłącza kanalizacyjnego 4) odmowę przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, organ regulacyjny może nakazać przyłączenie do sieci. Trafnie zatem organy obu instancji przyjęły, że z przepisów u.z.z.w. nie wynika, aby organ regulacyjny był kompetentny do rozstrzygania sporu, którego przedmiotem jest odmowa wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci. Takiego przedmiotu potencjalnego sporu nie wymienia art. 27e ust. 1 u.z.z.w., a ponadto art. 27e ust. 2 u.z.z.w. nie wskazuje żadnego adekwatnego sposobu rozstrzygnięcia tego sporu – w przepisie tym nie przyznano organowi regulacyjnemu kompetencji do nakazania przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci. 5.3. Sąd podziela stanowisko Prezesa Wód Polskich, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym zapewnienie nieruchomości wody dostarczanej w ramach usługi zbiorowego zaopatrzenia, podobnie jak odprowadzenie z nieruchomości ścieków w ramach usługi zbiorowego odprowadzenia, wymaga przeprowadzenia sekwencji czynności, wśród których można wyróżnić: złożenie wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci (zlecenie wydania), wydanie warunków technicznych przyłączenia, złożenie wniosku o przyłączenie do sieci, przyłączenie do sieci (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.), złożenie wniosku o zawarcie umowy oraz zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Organ odwoławczy trafnie uznał, że całości tej sekwencji nie można utożsamiać z pojedynczym jej elementem, zatem nie można całości procesu uznać ani za przyłączanie do sieci, ani za zawieranie umowy. Skoro zaś ustawodawca wyodrębnia każdą z czynności leżących po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (wydanie warunków technicznych przyłączenia, przyłączenie do sieci, zawarcie umowy), natomiast w zakresie kompetencji organu regulacyjnego do rozstrzygania sporów wskazuje jedynie dwie z nich, to nie ma podstaw by uznać, że w zakresie rozstrzygania sporu o odmowę przyłączenia do sieci mieści się również kompetencja do rozstrzygania sporu o odmowę wydania warunków technicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2037/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 5.4. Skoro wydanie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci nie może być przedmiotem sporu rozstrzyganego w trybie art. 27e u.z.z.w., to tym bardziej organy obu instancji nie miały podstaw do zastosowania art. 27e ust. 3 u.z.z.w. (który to przepis skarżący wskazał w swoim pierwotnym wniosku). Przepis ten określa bowiem możliwość wydania postanowienia określającego tymczasowo, tj. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, warunki zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków lub przyłączenia do sieci. Innymi słowy, przepis ten można zastosować wyłącznie po skutecznym wszczęciu postępowania w trybie art. 27e ust. 1 u.z.z.w., a postanowienie tymczasowe wydane na jego podstawie może dotyczyć tylko spraw szczegółowo wskazanych w jego treści. Organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu nie miały zatem podstaw do działania na podstawie art. 27e ust. 3 u.z.z.w. w realiach niniejszej sprawy. 5.5. Sąd przypomina, że rozstrzygnięcie sporu w trybie art. 27e u.z.z.w. nie jest standardową formą nadzoru organu regulacyjnego nad przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi. Organy te nie mogą stosować tego przepisu w każdym przypadku nieprawidłowego działania przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych ani też w każdym przypadku sporu między jednostką a takim przedsiębiorstwem. Wskazany przepis określa w sposób precyzyjny zakres swojego zastosowania oraz środki działania podejmowane w wyniku jego zastosowania. W związku z tym organ, do którego trafia wniosek o rozstrzygnięcie sporu w trybie art. 27e u.z.z.w. jest związany treścią tego przepisu i nie może dowolnie rozszerzać jego zakresu zastosowania na sytuacje w nim niewymienione. Wbrew zarzutom skargi nie doszło zatem do naruszenia art. 27e u.z.z.w. oraz art. 6, art. 7, art. 7a § 1 k.p.a. 6. Zgodnie z art. 27c u.z.z.w., do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. W związku z tym, skoro organy stwierdziły brak swojej właściwości do rozpoznania żądania skarżącego z 6 maja 2021 r., to należało w sprawie zastosować przepisy k.p.a. regulujące taką sytuację. 6.1. W myśl art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Przepis ten można jednak zastosować tylko w sytuacji, w której z obowiązujących przepisów wynika właściwość innego organu administracji publicznej do rozpoznania sprawy będącej przedmiotem podania strony. Dlatego też zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 66 § 4 k.p.a., organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. 6.2. Na tle zastosowanego przez organy art. 66 § 3 k.p.a. przyjmowano, że organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (wyrok NSA z 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1466/10; LEX nr 964676). Przy czym w piśmiennictwie dodawano, że "nie chodzi tu jednak o wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia oznaczonego stosunku prawnego (procesowego) spornego bądź niespornego (podstawa prawna może podlegać modyfikacji), lecz o oznaczenie rodzaju sprawy objętej "drogą postępowania przed sądem powszechnym" (problem dopuszczalności drogi sądowej), np. wskazania, że jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 k.p.c. (sprawa ze stosunku z zakresu prawa cywilnego...)" (G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012). 6.3. Należy jednak zauważyć, że "przepisy Konstytucji przewidują domniemanie właściwości na rzecz sądów powszechnych we wszystkich sprawach wymagających rozstrzygnięcia sporu mającego oparcie w prawie (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jeśli tylko nie zostały one objęte właściwością innych sądów, nawet jeśli nie są to spory w sprawach cywilnych w rozumieniu art. 1 k.p.c. Wystarczy zatem, że poszukujący ochrony prawnej powoła się na potrzebę ochrony jego konstytucyjnych praw i wolności oraz brak możliwości jej uzyskania w postępowaniu przez innymi organami. Takie stanowisko legło u podstaw poglądu, że zwrot podania na podstawie art. 66 § 3 może nastąpić również w sytuacji, gdy żądanie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o domniemanie wynikające z art. 45 ust. 1 oraz art. 177 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji" (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 66). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko i przyjmuje, że skoro przepisy prawa administracyjnego nie przewidują właściwości organu administracji do rozpoznania sporu, o którym mowa we wniosku skarżącego, a spór ten istnieje między dwoma odrębnymi podmiotami, korzystającymi ze zdolności prawnej, to właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu jest sąd powszechny. W tym miejscu można jeszcze tylko dodać, że "Stwierdzenie braku właściwości jakiegokolwiek organu administracji prowadzi zatem do konieczności zwrócenia wnioskodawcy złożonego podania, ponieważ dotyczy ono sprawy cywilnej i w sprawie takiej jest właściwy sąd powszechny. O właściwości sądu powszechnego w rozumieniu § 3 art. 66 należy mówić również wówczas, gdy stan sprawy nie upoważnia jeszcze do wniesienia powództwa do sądu. Autor zwracanego podania może być zobowiązany przed wszczęciem postępowania sądowego do dokonania określonych czynności i nie będzie mógł wnieść powództwa do sądu bezpośrednio po zwróceniu mu podania przez organ administracji" (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 66). Organ administracji zwracający podanie w trybie art. 66 § 3 k.p.a. nie ma zatem obowiązku wskazywania szczegółowej podstawy prawnej ewentualnego roszczenia przed sądem powszechnym ani trybu dochodzenia tego roszczenia. Wystarczające jest uznanie, że nie jest właściwy w sprawie i że właściwym do jej rozpoznania – choćby na podstawie domniemania sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne – właściwy jest sąd powszechny. 6.3. Skarżący nie ma zatem racji, gdy twierdzi, że zaskarżonym postanowieniem został pozbawiony rzeczywistego dostępu do sądu (naruszenie art. 45 Konstytucji RP). Wręcz przeciwnie, istotą tego postanowienia jest wyjaśnienie skarżącemu, że jego sprawa nadaje się do rozpoznania przez sąd powszechny. Wypada przypomnieć, że sąd powszechny w postępowaniu cywilnym rozpoznaje istotę sprawy i korzysta z szerokiego katalogu środków dowodowych. Z istoty rzeczy posiada zatem szersze możliwości niż sąd administracyjny, który kontroluje legalność działania, bezczynności lub przewlekłości organów administracji publicznej. 6.4. W realiach kontrolowanej sprawy zwrot podania byłby błędny wyłącznie, gdyby w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy (art. 66 § 4 k.p.a.). Skarżący nie przedstawił jednak żadnego dowodu ani twierdzenia na taką okoliczność, a wyłącznie swoją dość ogólną ocenę skuteczności drogi sądowej przed sądem powszechnym. Nie było zatem podstaw do uznania, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo. 7. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził również, aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia dopuszczono się również innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. 8. Na zakończenie należy jeszcze wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, o którym mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.