I OSK 1466/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w Radomsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 164/10 w sprawie ze skargi Komendanta Powiatowego Policji w Radomsku na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dokumentacji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 maja 2010 roku, sygn. akt III SA/Łd 164/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę Komendanta Powiatowego Policji w R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu dokumentacji. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 4 sierpnia 2009 roku do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. wpłynął wniosek Komendanta Powiatowego Policji w R. w sprawie przeprowadzenia postępowania dotyczącego przejęcia 8 pojazdów na rzecz Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w R., na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., dokonał zwrotu dokumentacji przesłanej przez Komendanta Powiatowego Policji w R. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona podniosła, że przepis art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym został uchylony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. nie ma podstaw prawnych do wydawania orzeczenia o przepadku pojazdu. Zdaniem strony skarżącej nie zwalnia to jednak Naczelnika od nadzoru nad przewidywanym przejęciem pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że pojazd usunięty nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Postanowienia ustępu 11 punkt 3 cytowanego przepisu, upoważniają ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia określającego procedurę dotyczącą przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie dnia 2 sierpnia 2002 roku w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133). Stosownie do treści § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa orzeka naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 4/06 z dnia 3 czerwca 2008 r., utracił także moc obowiązującą § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów, który to przepis uprawniał naczelnika urzędu skarbowego do wydania decyzji w sprawie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Aktualnie nie obowiązują przepisy, które uprawniają naczelnika urzędu skarbowego do wydawania decyzji dotyczących przejęcia pojazdów na rzecz Skarbu Państwa. Z treści § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów wynika, że przesłanie przez uprawniony organ powiadomienia naczelnikowi urzędu skarbowego ma na celu wydanie przez ten organ decyzji dotyczącej przejęcia pojazdu. Dyrektor Izby Skarbowej powołując się na treść art. 66 § 3 k.p.a., wskazał, że z treści cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że organem właściwym do orzekania w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jest sąd powszechny. Zasadnie zatem Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. dokonał zwrotu przesłanej dokumentacji stronie skarżącej. W skardze do sądu administracyjnego podniesiono, że wprawdzie w wynika orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim dopuszczał odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu został uznany za niezgodny z Konstytucją RP i utracił moc we wskazywanym zakresie, jednakże nie zwalnia to naczelnika urzędu skarbowego od nadzoru nad przewidywalnym przejęciem pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, gdyż jest to organ reprezentujący Skarb Państwa. Strona skarżąca uważa, że naczelnik urzędu skarbowego powinien przekazać sprawę do sądu celem stwierdzenia porzucenia pojazdu z zamiarem wyzbycia się, natomiast po uprawomocnieniu się orzeczenia organ ten władny jest do rozporządzania mieniem. W odpowiedzi na skargę z dnia 22 marca 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W motywach uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zasadnie uznano, że właściwym do rozpoznania wniosku strony skarżącej w sprawie przeprowadzenia postępowania dotyczącego przejęcia pojazdów na rzecz Skarbu Państwa nie jest organ administracji publicznej – naczelnik urzędu skarbowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy skarbowe zasadnie uznały się za niewłaściwe w sprawie i prawidłowo, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., wydały postanowienie o zwrocie pisma stronie wnioskującej. W istocie bowiem właściwym do rozpoznania podania strony skarżącej jest sąd powszechny. Sąd podzielił stanowisko organów, że nie ma przepisu prawa materialnego administracyjnego, który upoważniałby organy do uwzględnienia w drodze decyzji roszczeń strony skarżącej. Kontrolując prawidłowość rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że właściwości organu w przedmiocie przeprowadzenia postępowania dotyczącego przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak również w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów. Sąd wskazał, że, z dniem 12 czerwca 2009 r. rozporządzenie to utraciło moc w części wydanej na podstawie art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy z Prawo o ruchu drogowym zgodnie z punktem 2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06 (Dz. U z 2008 r. Nr 100, poz. 649). Trybunał Konstytucyjny uznał, że kwestionowany przepis art. 130a ust. 11 pkt 3 prawa o ruchu drogowym upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia trybu postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Skoro jedynym źródłem ograniczeń prawa własności może być ustawa, to tym bardziej pozbawienie prawa własności, będące przepadkiem rzeczy, winno zostać całościowo unormowane w ustawie. Ustawa powinna wskazywać przede wszystkim organ właściwy do orzekania o przepadku pojazdu. Nie ulega wątpliwości, że jedynym organem kompetentnym do orzekania o przepadku rzeczy, a więc też o "przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa", jest sąd. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył Komendant Powiatowy Policji w R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 174 § 1 P.p.s.a., polegającego na błędnej wykładni: art. 7 ust 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przesłanie przez uprawniony organ powiadomienia o nieodebraniu pojazdu naczelnikowi urzędu skarbowego przesądza o konieczności wydania przez ten organ decyzji dotyczących przejęcia pojazdu oraz art. 66 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zasadnym był zwrot dokumentacji przez organ stronie skarżącej, bowiem podanie wniesiono do organu niewłaściwego a nie można było ustalić właściwego organu; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 174 § 2 P.p.s.a. które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez bezzasadne oddalenie skargi w trybie art. 151 P.p.s.a. bowiem skarżący wykazał, że to organ reprezentujący Skarb Państwa winien podejmować dalsze czynności związane z przejęciem pojazdu na rzecz Skarbu Państwa — przy uwzględnieniu obecnego stanu prawnego tj. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 130a ust 10 ustawy Prawo o ruch drogowym w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia Sądu został uznany za niezgodny z Konstytucją RP i utracił moc we wskazanym zakresie, co w konsekwencji powoduje, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w chwili obecnej nie ma prawa wydania orzeczenia o przepadku pojazdu, jednakże nie zwalnia to Naczelnika od nadzoru nad postępowaniem prowadzonym celem przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, gdyż jest on jest reprezentantem mienia państwowego. Naczelnik Urzędu Skarbowego władny jest do wystąpienia na drogę postępowania sądowego celem stwierdzenia porzucenia pojazdu z zamiarem wyzbycia się go a po uprawomocnieniu się orzeczenia organ ten władny jest do rozporządzania tym mieniem. Wbrew twierdzeniom Sądu, z treści § 7 ust 3 rozporządzenia nie wynika, aby przesłanie przez Policję powiadomienia Naczelnikowi Urzędu Skarbowego mało na celu wydanie przez ten organ decyzji dotyczącej przejęcia pojazdu, przesłanie w/w dokumentu oznacza jedynie przejęcie przez organy skarbowe nadzoru nad dalszym postępowaniem zmierzającym — poprzez uzyskanie prawomocnego orzeczenia sądowego - do przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa oraz do dalszego dysponowania tym mieniem. Trybunał Konstytucyjny orzekł jedynie o niezgodności z Konstytucją RP przepisów w zakresie odjęcia prawa własności bez prawomocnego orzeczenia Sądu, nie wyłączył natomiast naczelnika urzędu skarbowego od nadzoru nad postępowaniem zmierzającym dc przejęcia w/w pojazdów. Zatem zwrot dokumentacji stronie skarżącej w trybie art. 66 § 3 k.p.a. jest w pełni niezasadny a stanowisko Sądu w przedmiotowej sprawie nietrafne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi w przedmiocie zwrotu dokumentacji w sprawie przejęcia pojazdów na rzecz Skarbu Państwa. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 66 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania albo, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Przepis ten reguluje m.in. sytuację, w której organ administracji publicznej po dokładnym zbadaniu treści podania ustali, że nie tylko nie jest właściwy do wszczęcia i rozstrzygnięcia sprawy, ale sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Niewątpliwie organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (por. wyrok WSA z 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 768/06 Lex nr 235525). Procedury usuwania pojazdów oraz przejścia ich prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 z późn. zm.) – dalej p.r.d. budziły kontrowersje z punktu widzenia zagwarantowania należytej ochrony własności prywatnej. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 4/06, OTK-A 2008, nr 5, poz. 76) Trybunał Konstytucyjny uznał, że: 1) art. 130a ust. 10 p.r.d. w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; 2) art. 130a ust. 11 pkt 3 p.r.d. jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału także § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 z późn. zm.) jest niezgodny z art. 130a ust. 11 pkt 3 p.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że przepis art. 130a ust. 10 p.r.d. naruszał wzorce konstytucyjne w zakresie, w jakim dopuszczał pozbawienie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu. W dotychczasowym stanie prawnym na rzecz Skarbu Państwa przechodziła własność pojazdów, które zostały usunięte z drogi wskutek naruszenia przepisów o bezpieczeństwie lub porządku ruchu drogowego i nie zostały odebrane przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia ich usunięcia. Do przejścia własności takich pojazdów na rzecz Skarbu Państwa dochodziło w związku z uznaniem ich za porzucone z zamiarem wyzbycia się z mocy ustawy, co - w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - pozostawało w sprzeczności z przepisami konstytucyjnymi. Trybunał uznał, że sąd będzie orzekał o przepadku pojazdu w trybie postępowania cywilnego w postępowaniu nieprocesowym. Przed wydaniem orzeczenia o przepadku pojazdu sąd jest zobligowany zbadać, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki. Chodzi o to, czy: 1) usunięcie pojazdu było zasadne, 2) w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru dołożono należytej staranności, 3) orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę, że w dacie orzekania przez organy administracji, nie ma przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organy do uwzględnienia w drodze decyzji żądania strony skarżącej. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności art. 130a ust. 10 i ust. 11 pkt 3 p.r.d., w konsekwencji spowodowało także utratę mocy obowiązującej przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawowego, upoważniającego do wydania rozporządzenia, pociągnęło bowiem za sobą także utratę mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie rozporządzenia (zob. wyroki TK: z 20 czerwca 2002 r., sygn. K 33/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 44; z 9 maja 2006 r., sygn. P 4/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 55). To przede wszystkim ustawa powinna wskazywać organ właściwy do orzekania o przepadku pojazdu. Nie ulega też wątpliwości, że jedynym organem kompetentnym do orzekania o przepadku rzeczy, a więc też o "przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa", jest sąd powszechny. W konsekwencji należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skoro w prawie materialnym nie ma regulacji określającej tryb i właściwość przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (niekonstytucyjny przepis ustawy i rozporządzenia nie mógł stanowić legalnej podstawy rozstrzygnięć organów administracji publicznej), to należało zastosować instytucję, o której mowa w art. 66 § 3 k.p.a. Organ administracji nie jest związany podstawą prawną żądania wskazaną we wniosku (podaniu). Obowiązkiem organu jest ustalenie, czy załatwienie sprawy, która jest przedmiotem wniosku (podania), jest możliwe na podstawie przepisów prawa materialnego. Organ powinien rozpoznać sprawę, gdy mieści się ona w zakresie jego właściwości rzeczowej. Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, zasadnie przyjął, że gdy z wniosku wynika, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, wówczas organ zwraca je wnoszącemu. Zastosowanie przepisu art. 66 § 3 k.p.a. nie oznaczało bowiem merytorycznego odmownego rozpatrzenia wniosku, lecz rozstrzygało w przedmiocie niewłaściwości organu, do którego zostało wniesione. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.