II SA/Sz 259/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Inne z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stypendium dla niepełnosprawnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Inne (dalej: "organ odwoławczy") utrzymała w mocy decyzję Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], którą odmówiono J. C. przyznania stypendium dla osób niepełnosprawnych na kierunku prawo, jednolite magisterskie, profil ogólnoakademicki w roku akademickim 2019/2020. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 86 ust. 2, art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668 ze zm.; dalej: "ustawa"), § 3 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 Regulaminu zasad i trybu przyznawania świadczeń dla studentów i doktorantów Uniwersytetu [...] w roku akademickim 2019/2020, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie ustalenia "Regulaminu zasad i trybu przyznawania świadczeń dla studentów i doktorantów Uniwersytetu [...] w roku akademickim 2019/2020" ze zm. (dalej: "Regulamin"). Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. J. C. (dalej: "Skarżąca"), będąca studentką Uniwersytetu [...], Wydziału Prawa i Administracji na jednolitych studiach magisterskich na kierunku Prawo, w dniu [...] września 2019 r. złożyła do organu I instancji wniosek o przyznanie stypendium dla osób niepełnosprawnych w roku akademickim 2019/2020. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], organ I instancji nie przyznał Skarżącej wnioskowanego stypendium. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy i § 3 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, świadczenia, o których mowa w § 1 ust. 3 Regulaminu przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. W ocenie organu I instancji, Skarżąca nie spełnia przesłanek umożliwiających otrzymanie świadczenia, gdyż upłynął okres 6 lat studiowania od momentu rozpoczęcia przez nią studiów po raz pierwszy. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., Skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i wydanie nowej korzystnej decyzji. Skarżąca zarzuciła, organowi I instancji naruszenie § 3 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, a to poprzez nieprawidłową interpretację tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że wskazany w nim 6-letni okres powinno się rozumieć jako okres sześciu lat, liczonych od momentu rozpoczęcia przez stronę studiów po raz pierwszy, a tym samym nie biorąc pod uwagę okresu faktycznego pobierania świadczenia stypendialnego. Zdaniem Skarżącej natomiast, sformułowanie "nie dłużej niż przez 6 lat" winno się rozumieć zgodnie z zasadami logiki prawniczej oraz wykładni prawa, jako okres sześciu lat pobierania świadczenia. Skarżąca wskazała ponadto, że świadczenie pobierała w okresie od października 2014 r. do czerwca 2015 r. ([...] Uniwersytet [...] w S.), od października 2017 r. do czerwca 2018 r. (Uniwersytet [...]) i w okresie od października 2018 r. do czerwca 2019 r. (Uniwersytet [...]). Skarżąca podniosła również, że w dniu [...] września 2019 r., kiedy składała wniosek o przyznanie świadczenia, na platformie e-dziekanat nie widniał jeszcze nowy regulamin zasad i trybu przyznawania świadczeń dla studentów i doktorantów Uniwersytetu [...], gdyż nowy regulamin wszedł w życie z dniem [...] października 2019 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając wyrażone w niej stanowisko. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 3 ust. 2 pkt 1 Regulaminu i wyjaśnił, że dla biegu 6-letniego terminu nie ma znaczenia, czy student występuje o świadczenie oraz czy je pobiera. Bieg terminu rozpoczyna się z dniem podjęcia studiów i nabycia praw studenta po raz pierwszy na pierwszym kierunku studiów. Sumowaniu podlegają okresy studiowania z wyłączeniem przerwy pomiędzy nimi. Organ zaznaczył, że do wskazanego okresy wliczyć należy także okresy studiowania sprzed wejścia w życie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, tj. sprzed [...] października 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że po raz pierwszy Skarżąca rozpoczęła studia 1 października 2012 r. na kierunku Energetyka, gdzie została skreślona z dniem 14 marca 2017 r. W międzyczasie podjęła studia na kierunku Filologia, które rozpoczęła 26 września 2014 r., zaś 6 marca 2015 r. została skreślona z listy studentów. Następnym kierunkiem podjętym przez Skarżącą w dniu 1 października 2015 r. było Prawo oraz Energetyka od dnia 25 lutego 2019 r., gdzie Skarżąca studiuje nadal. W te sposób organ ustalił, że suma okresów studiowania Skarżącej wyniosła 84 miesiące - przy dopuszczalnych 72 miesiącach. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że Regulamin wszedł w życie z dniem 4 lipca 2019 r., czyli z dniem podpisania zarządzenia nr [...], który ma zastosowanie do świadczeń przyznawanych w roku akademickim 2019/2020, oraz że Regulamin został zamieszczony na stronie internetowej Uniwersytetu [...] w ciągu tygodnia. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r., Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie w całości, a to z uwagi na naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez dopuszczenie się błędu wykładni, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię, w konsekwencji czego błędnie interpretowany przepis wprowadzony został do Regulaminu; b) § 3 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, poprzez błędną jego wykładnię, w konsekwencji czego odmówiono Skarżącej przyznania stypendium dla osób niepełnosprawnych na rok akademicki 2019/2020; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów, podtrzymując swoje stanowisko w kwestii błędnej wykładni ww. przepisów, prezentowanej przez organ. W jej ocenie, wykładnia ta prowadzi do krzywdzącego traktowania studentów (co w jej przypadku skutkuje zachwianiem stabilności finansowej), oraz do naruszenia konstytucyjnej zasady wynikającej z art. 70 Konstytucji RP, tj. prawa do nauki. Przywołane przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz Regulaminu naruszają także zasadę pomocniczości państwa wynikającą z Konstytucji. Skarżąca zwróciła również uwagę na brak dostępności Regulaminu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, prezentując stanowisko o zasadności rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r., Skarżąca odniosła się do udzielonej przez organ odwoławczy odpowiedzi na skargę. Odwołując się do aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, Skarżąca ponownie wskazała na wadliwość stanowiska organu odwoławczego w spornej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zaskarżonej decyzji sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, względnie czy zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, a ponadto zobligowany jest do zbadania czy zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych jest przy tym sprawowana w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej, utrzymująca w mocy w mocy decyzję Komisji Stypendialnej, którą odmówiono Skarżącej przyznania stypendium dla osób niepełnosprawnych w roku akademickim 2019/2020, z uwagi na przekroczenie przez Skarżącą 6-letniego terminu, o jakim mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy. Kluczowe znaczenie dla kształtu merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu ma zatem interpretacja przepisu art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 (do których zalicza się m.in. stypendium dla osób niepełnosprawnych) przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Organy obu instancji, wydając decyzje w sprawie, dokonały interpretacji powołanego przepisu w ten sposób, że uznały, iż dla obliczenia ww. 6-letniego terminu kluczowy jest okres, w jakim dana osoba posiadała status studenta; a bieg tego terminu rozpoczyna się z dniem podjęcia studiów i nabycia praw studenta po raz pierwszy na pierwszym kierunku studiów i dla biegu terminu nie ma znaczenia, czy student występuje o świadczenie oraz czy je pobiera. Stąd na gruncie rozpoznawanej sprawy, organy uwzględniły wszystkie okresy, kiedy Skarżąca była wpisana na listę studentów (a zatem potencjalnie mogła pobierać świadczenia określone w art. 86 ust. 1 ustawy), ustalając tym samym, że na moment złożenia wniosku o przyznanie stypendium dla osób niepełnosprawnych Skarżąca posiadała status studenta przez okres 84 miesięcy (liczony począwszy od 1 października 2012 r.), tj. okres dłuższy niż dopuszczalne 72 miesiące (6 lat). O zaistnieniu negatywnej przesłanki przyznania stypendium dla osób niepełnosprawnych, zdaniem organów obu instancji, decydował zatem wyłącznie okres studiowania. Sąd nie podziela stanowiska organów, opartego w szczególności – jak wynika z odpowiedzi na skargę – na poglądach orzecznictwa, wypracowanych na tle stosowania art. 184 ust. 5 stawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.), wprowadzającego również czasowe ograniczenia, ale mającego inne brzmienie aniżeli omawiany art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy. Sąd orzekający w sprawie opowiada się natomiast za stanowiskiem wyrażanym w kształtującej się obecnie linii orzeczniczej wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którym: zastosowane na gruncie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce pojęcie "przysługiwania świadczenia" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "przysługiwania statusu studenta". Powyższe zaprezentowano m.in. w wyrokach: WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 638/20; WSA w Gliwicach z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt III SA/GL 248/20; WSA w Kielcach z dnia 23 września 2020 r., sygn. II SA/Ke 356/20; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Go 155/20; WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Sz 222/20. We wskazanym zakresie Sąd w pełni podziela argumentację przedstawioną w ww. orzeczeniach oraz powołane w nich stanowisko K. Leweckiego, przedstawione w artykule "Wykładnia nowego ograniczenia w przyznawaniu stypendiów dla studentów" (Doradztwo Podatkowe - Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych 2020/1/57-62), wedle którego pojęcie "przysługuje", wobec braku definicji ustawowej, należy odczytywać zgodnie z jego rozumieniem w języku potocznym i odnosić do świadczeń, które zostały przyznane po spełnieniu wszystkich kryteriów. W związku z tym nie można uznać za zasadny poglądu, że dla biegu okresu, w którym można otrzymać stypendium nie ma znaczenia, czy student występuje o świadczenia oraz czy je pobiera. Sam status studenta nie powoduje powstania uprawnienia dla uzyskania danego stypendium. Stypendium to "przysługuje" konkretnej osobie dopiero po spełnieniu określonych warunków, do których zalicza się: 1) posiadanie statusu studenta, 2) wyrażenie woli ubiegania się o pomoc oraz 3) spełnienie dodatkowych wymagań przewidzianych dla świadczeń danej kategorii (w odniesieniu do stypendium dla osób niepełnosprawnych - wymogów wynikających z art. 89 ustawy). Jak wynika z powyższego, prawidłowe odkodowanie normy zawartej w art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy możliwe jest wyłącznie przy zastosowaniu wykładni językowej. Nie ma konieczności sięgania do innych metod wykładni, w tym celowościowej. Zaprezentowana wykładnia znajduje ponadto odzwierciedlenie w treści uzasadnienia projektu ustawy, w którym wskazano, że: "realizując cel wynikający z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, w projekcie ustawy zawarto regulacje pozwalające na pobieranie stypendiów i zapomóg do momentu uzyskania wykształcenia wyższego, ale nie dłużej niż przez 6 lat". Równocześnie zauważenia wymaga, że w ustawie nie zawarto przepisu ograniczającego lub wyłączającego prawo do uzyskania stypendium ze względu na posiadanie statusu studenta przez okres dłuższy niż sześć lat. Z przepisów art. 93 ust. 2 pkt 2 oraz art. 94 ustawy wprost wynika, w jakich sytuacjach studentowi prawo do stypendium nie przysługuje lub kiedy wygasa decyzja o przyznaniu świadczenia. Żadna z tych regulacji nie wiąże prawa do stypendium z nadmiernie długim okresem studiowania, który może być spowodowany nie tylko nieprzykładaniem się do nauki, lecz sytuacją zdrowotną, losową czy ekonomiczną (vide powołany powyżej wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Sz 222/20). Oznacza to, że niezależnie od tego, przez jaki okres dana osoba posiada status studenta, prawo do pobierania świadczeń wymienionych w art. 86 ust.1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 ma tylko przez okres 6 lat, chyba że zachodzą wyłączenia, o których mowa w art. 93 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy. Podsumowując, w ocenie Sądu, przepis art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowiący, że świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat, należy rozumieć jako prawo studentów do pobierania ww. świadczeń przez okres 6 lat. W ww. przepisie, wbrew stanowisku organów, ustawodawca nie odwołuje się do 6-letniego okresu studiowania, w którym student może ubiegać się o przyznanie świadczenia i posiada takie teoretyczne uprawnienie, lecz do okresu 6 lat, w którym świadczenia takie mu przysługują. To natomiast, czy dane świadczenie przysługuje studentowi uzależnione jest od decyzji właściwego organu uczelni, który mocą swojego rozstrzygnięcia, dotychczasowe hipotetyczne uprawnienie studenta, konkretyzuje przyznając mu dane świadczenie. Co istotne, każdy student, spełniający przepisami określone warunki, powinien mieć zagwarantowane takie samo prawo do skorzystania z ustawowo przyznanej możliwości faktycznego pobierania świadczeń, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 ustawy, przez okres nie dłuższy niż 6 lat, o ile nie jest osobą posiadającą już tytuł zawodowy wymieniony w art. 93 ust. 2 pkt 2 ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że organy orzekające w sprawie wnioskowanego przez Skarżącą stypendium dla osób niepełnosprawnych wadliwie zinterpretowały przepis art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy i do 6-letniego okresu, o którym mowa w przepisie wliczyły cały okres studiowania przez Skarżącą. Wskazane wadliwe rozumienie przepisu nie pozostało zaś bez wpływu na naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a, poprzez niedokonanie ustaleń dotyczących okresów pobierania przez Skarżącą świadczeń istotnych dla ustalenia przysługiwania prawa do stypendium dla osób niepełnosprawnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Ponownie rozpatrując wniosek Skarżącej o przyznanie stypendium socjalnego, organ przyjmie wykładnię przepisów prawa materialnego i wskazówki odnoszące się do podjęcia dalszych ustaleń w sprawie, wynikające wprost z niniejszego wyroku. Orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.