III SA/Wr 437/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia NSA Anna Moskała, (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , , Protokolant starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień, maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje z dnia [...]r. o numerach: [...] i [...]. Decyzją z 1 października 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu na podstawippe art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej ustawa o Covid - 19) utrzymał w mocy decyzję z 25 sierpnia 2020 r. nr 470000/71/409912/2020/ZPWWO oraz decyzję z 25 sierpnia 2020 r. nr 470000/71/409915/2020/ZPWWO odmawiające S. P. (dalej skarżącemu, stronie) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy za okres kwiecień, maj 2020 r. Jak wynika z akt sprawy, strona złożyła w dniu 7 kwietnia 2020 r. wniosek o zwolnienie z opłacania składek za marzec, kwiecień, maj 2020 r. We wniosku zaznaczyła, że ubiega się o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za płatników, którzy na dzień 29 lutego 2020 r. zgłaszali do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 osób. Decyzjami z dnia 25 sierpnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy za okres kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniach decyzji organ zacytował treść art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o COVID-19. Następnie organ wskazał, że na koncie skarżącego nie ma możliwości utworzenia not umorzenia z powodu złożenia dokumentów rozliczeniowych ZUS DRA za miesiąc kwiecień i maj 2020 r. po wyznaczonym przepisami prawa terminie tj. po 30 czerwca 2020r, ZUS stwierdził, że w związku z powyższym, nie przysługuje skarżącemu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres kwiecień i maj 2020 r. Pismem z dnia 8 września 2020 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie zwolnienia za kwiecień i maj 2020 r. Jednocześnie wskazał, że brak złożonych w terminie dokumentów spowodowany był problemami przy przekazywaniu dokumentów w formie elektronicznej i że dokumenty zostały złożone osobiście w Oddziale ZUS. Decyzją z dnia 1 października 2020 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własne decyzje z 25 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniach decyzji organ przywołał treść art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 i wyjaśnił, że w myśl art.31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 warunkiem zwolnienia obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do 30 czerwca 2020r. chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku składania. ZUS podkreślił, że w związku z wnioskiem z dnia 8 września 2020r. po ponownej weryfikacji konta strony wynikało, że prawidłowe dokumenty rozliczeniowe złożył skarżący 9 lipca 2020r. tj. po wyznaczonym terminie. Nie godząc się z tą decyzją skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnił, że program Płatnik, który miał umożliwiać płatnikom składek tworzenie, weryfikację i wysyłanie do ZUS dokumentów ubezpieczeniowych, nie spełnił swojego zadania, a dodatkowo lockdown uniemożliwiał wizytę osobistą. Skarżący prosił o rozpatrzenie jego skargi o niezasadność decyzji, gdyż w niezłożeniu deklaracji upatrywał bardziej winy ZUS-u, a raczej źle działających systemów elektronicznych, tak ważnych w dobie Coronavirusa, a nie swojej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Nadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 1 października 2020 r., utrzymująca w mocy decyzje z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr 470000/71/409912/2020/ZPWWO odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na zabezpieczenia społeczne za kwiecień 2020 r. oraz decyzję z 25 sierpnia 2020 r. nr 470000/71/409915/2020/ZPWWO odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na zabezpieczenia społeczne za maj 2020 r. Wskazywaną przez organ przyczyną odmowy zwolnienia skarżącego ze składek za kwiecień i maj 2020 r. było niezłożenie przez niego deklaracji za te miesiące, do dnia 30 czerwca 2020 r. Przedmiotowy warunek zwolnienia, na który organ się powołał, wynika z art. 31 zq ust. 3 ustawy z o Covid - 19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W tym miejscu uzasadnienia Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podkreśla, że w pełni zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w analogicznych sprawach w wyrokach sądów administracyjnych (I SA/Op 492/21 oraz I SA/Rz 808/21) i wskazuje, że w następstwie złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 7 kwietnia 2020 r., w dacie złożenie wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania prawa do zwolnienia z tytułu opłacania składek, a do postępowania w zakresie przyznania przedmiotowego zwolnienia, z mocy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2021 r. poz.423, dalej w skrócie u.s.u.s.) oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej w skrócie k.p.a.), miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne. Stanowią one między innymi, że organy administracji publicznej obowiązane są: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Nie można pominąć przepisu art. 79 a § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z jego treścią, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W myśl natomiast art. 79 a § 2 k.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W niniejszym przypadku postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, zostało niewątpliwie wszczęte na wniosek skarżącego, który wystąpił o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Tak więc w tym wypadku powinna znaleźć zastosowanie instytucja z art. 79 a K.p.a. Warunkiem przyznania wnioskowanego przez skarżącego zwolnienia, zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o Covid - 19, było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, bądź deklaracji za wcześniejszy miesiąc, jeżeli podmiot zwracający się o zwolnienie korzystał z tzw. "małego ZUS". Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia skarżący nie spełnił, w odniesieniu do kwietnia i maja 2020 r., to zgodnie z art. 79 a k.p.a. był zobligowany do poinformowania go o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami sprawy. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79 a § 2 k.p.a. W niniejszym przypadku ZUS nie zastosował się do tego nakazu, co należy jednoznacznie zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc wskazane regulacje do rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r. datowany na 7 kwietnia 2020 r. Tak więc gdyby w normalnym toku podejmowanych czynności, w ustawowo przewidzianym terminie na załatwienie sprawy, organ wystosował do skarżącego pismo informujące go o niespełnieniu warunków zwolnienia, w odniesieniu do kwietnia i maja 2020 r., to miałby on możliwość przedłożenia brakujących deklaracji jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Z tego powodu uznać trzeba, że bierność ZUS w tym zakresie stanowi naruszenia art. 79 a k.p.a. Postępowanie administracyjne ZUS nie spełnia wymogów wynikających z wyżej powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególne znaczenie ma wynikający z k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega między innymi na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95). W kontekście przywołanych rozważań wyraźnego pokreślenia wymaga, że w trakcie prowadzonych postepowań na podstawie ustawy o Covid - 19 ZUS powinien wziąć pod uwagę także rezultaty innych rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i funkcjonalnej, a w ramach tej ostatniej cele jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach. Wyrazem tego rodzaju zamierzeń ustawodawcy jest przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o Covid-19, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Zgodnie zaś z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy o Covid-19 w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, warunkujące przyznanie zwolnienia, należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki strony. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy o Covid-19 tego rodzaju termin jest terminem przywracalnym, tymczasem terminy prawa materialnego, nie wykazują tego rodzaju cechy. Co prawda omawiany przepis art. 15 zzzzzn2 nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż został wprowadzony do ustawy o Covid -19 z dniem 16 grudnia 2020 r. (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. Dz. U. z 2020, poz. 2255), to jednak stanowi w tym wypadku istotną wskazówkę interpretacyjną. W związku z tym za zasadny uznać należy pogląd, że złożenie deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., zgodnie z zamysłem ustawodawcy, nie ma w istocie charakteru czysto materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia, ale pełni przede wszystkim funkcję informacyjną dla organu, odnośnie wartości przyznawanej stronie ulgi. Tak więc rozpatrując kwestię samego zwolnienia, należy mieć to na względzie. Przytoczona wyżej argumentacja potwierdza tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganych dokumentów i skutkach z tym związanych. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzje, a także poprzedzające je decyzje z 25 sierpnia 2020 r. Rozpatrując ponownie sprawę organ po pierwsze prawidłowo ustali stan faktyczny odnosząc żądania skarżącego ujęte we wniosku z 7 kwietnia 2020 r. do treści wydanych decyzji, po drugie mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19) oraz charakter sprawy, rozważy możliwość przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w oparciu o dokumenty będące już w posiadaniu organu. Jeśli uzna, że dokumenty te są niewystarczające, czy też nie mogą stanowić podstawy do przyznania wnioskowanego przez skarżącego zwolnienia z opłacania składek, w trybie obowiązującego od 16 grudnia 2020 r. przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19 zawiadomi skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez nią czynności kształtującej jego prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do ich złożenia. Powyższy przepis, choć wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, obejmuje zdarzenia mające miejsce podczas obowiązywania stanu epidemii (od 20 marca 2020 r. - na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.; - por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia sygn. 24 sierpnia 2021 r. akt I SA/Bd 406/21). Końcowo Sąd wskazuje, że orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w treści niniejszego uzasadnienia, dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.