II SA/Ol 1032/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P.J. od decyzji "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"r., nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego oddala sprzeciw. Decyzją z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy przez P.J. (dalej: "skarżący") i K.G., budynku gospodarczego z zamocowanym do niego masztem, na działce [...]. PINB ocenił bowiem, że ww. obiekt budowlany posadowiony został na przyczepie niskopodwoziowej, posiadającej aktualne tablice rejestracyjne, zaś wszystkie instalacje zostały odłączone od tego obiektu. Zatem, samowolnie wybudowany obiekt przestał istnieć. W złożonym odwołaniu M.S. zarzuciła, że ustawioną na gruncie przyczepę, niespełniającą swojej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, należy uznać za obiekt budowlany, co wiąże się z wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Stwierdziła, że przedmiotowy obiekt istnieje od kilku lat. Wywiodła, że przyczepa z nadbudowaną szopą nie może być dopuszczona do ruchu drogowego. Dodała, że sporny obiekt posadowiony jest w bliskiej odległości od jeziora, znacznie przekraczając linię zabudowy, a maszt z kamerami ingeruje w sąsiednie działki. Podniosła też, że choć w trakcie kontroli stwierdzono, że instalacje są odłączone, to właściciel działki tuż po wizycie inspektora ponownie przyłączył do wszystkich mediów przedmiotowy obiekt, służący w sezonie jako sanitariat dla turystów i magazyn na benzynę. Odwołująca się zarzuciła ponadto, że PINB nie dopatrzył się nieprawidłowości w utwardzeniu znacznej części ww. działki i wykorzystywaniu jej jako parkingu na samochody (w okresie maj – październik) i łodzie (od października do kwietnia), co również należy traktować jak obiekt budowlany. Zarzuciła również pominięcie umieszczenia w połaci dachowej budynku mieszkalnego na ww. działce okien, w odległości ok. 1,5 m i 2 m od granicy. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINB"), decyzją z [...]r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że na gruncie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.), dalej: "ustawa", postępowanie organu nadzoru budowlanego staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brak jest materialnoprawnych podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Podkreślił, że przyczepa kempingowa, naczepa samochodowa czy innego tego rodzaju obiekty nawet, jeżeli są zarejestrowane jako pojazd, muszą być uznane za obiekt budowlany, w przypadku gdy zostały posadowione na nieruchomości w celu zamieszkiwania całorocznego lub okresowego (rekreacyjnego) przez dłuższy okres. W orzecznictwie podkreśla się, że przyczepa kempingowa jest pojazdem drogowym bez silnika, ciągniętym przez inny pojazd, z przeznaczeniem do mieszkania w czasie przemieszczenia się pojazdem. Umieszczenie przyczepy na długi okres na nieruchomości i wykorzystanie jej do innych celów powoduje, że przyczepa nie jest połączona z przemieszczającym się pojazdem silnikowym i nie pełni już funkcji pojazdu, lecz wyłącznie funkcję mieszkalną, rekreacyjną lub gospodarczą. Fakt rejestracji przyczepy nie wyłącza możliwości uznania jej za obiekt budowlany, gdyż zarejestrowanie przyczepy stanowi jedynie jej dodatkową cechę, istniejącą z woli jej właściciela, która umożliwia legalne poruszanie się po drogach publicznych, nie wyłącza natomiast możliwości uznania przyczepy za tymczasowy obiekt budowlany, jeżeli została ona posadowiona na nieruchomości w celu zamieszkiwania całorocznego lub okresowego (rekreacyjnego) przez dłuższy okres. WINB wyjaśnił, że w myśl art. 3 pkt 6 ustawy budową jest "wykonywanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działania w celu powstania obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Podkreślił, że wykonywanie obiektu w określonym miejscu w rozumieniu powołanego przepisu może polegać na usytuowaniu obiektu, którego konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy, np. zbiorniki, urządzenia techniczne, kontenery, reklamy. Określona rzecz ruchoma może więc stać się obiektem budowlanym po jej usytuowaniu w określonym miejscu ze względu na jej przeznaczenie i sposób użytkowania. Na gruncie art. 3 pkt 5 i pkt 6 ustawy w odniesieniu do takich obiektów jak barakowozy, przyczepy i inne podobne obiekty na kołach, przez ich "wybudowanie" rozumie się już samo dostarczenie takiego obiektu oraz jego postawienie na gruncie, z ewentualnym wykonaniem pewnych przystosowawczych robót budowlanych. Wywiódł ponadto, że z art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 28 ustawy, że nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia budowy obiektu tymczasowego tj. przeznaczonego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiektu budowlanego nie połączonego trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, pokrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, którego termin użytkowania w miejscu ustawienia/ montażu/ nie przekroczy 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jeśli natomiast tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia/ montażu/ w okresie dłuższym, budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, wybudowanie obiektu tymczasowego bez zgłoszenia (przy obiekcie na 180 dni) oraz pozwolenia na budowę (na okres powyżej 180 dni) wywołuje identyczne konsekwencje, gdyż obiekt taki wybudowany jest samowolnie, a skutki samowoli budowlanej rozpatrywane będą w trybie art. 48 ustawy. PINB miałby przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość, jedynie w sytuacji gdyby wykonane roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego z zamocowanym do niego masztem, nie stanowiły obiektu budowlanego. Tymczasem analiza zebranego materiału dowodowego, w szczególności zdjęć z czynności kontrolnych z 20 sierpnia 2021 r. jednoznacznie potwierdza, że przyczepa nie ma charakteru mobilnego, umożliwiającego połączenie z przemieszczającym się pojazdem silnikowym. Cała konstrukcja wsparta jest na belkach stalowych i podnośnikach samochodowych. Nie ma możliwości z przedmiotowym obiektem wraz z zamontowanym masztem o wysokości 9,55 m, a także doprowadzonymi instalacjami odjechać pojazdem silnikowym w dowolnej chwili, zatem przyczepa ciężarowa z nadanym numerem rejestracyjnym, nie służy przewożeniu ładunku, gdyż jest jedynie elementem konstrukcji, na której opiera się budynek. Tym samym przedmiotowy obiekt stanowi obiekt budowlanych, który nie został zgłoszony do Starostwa Powiatowego, i na ww. działce znajduje się dłużej niż 180 dni (czynności kontrole PINB zostały przeprowadzone 25 sierpnia 2020 r. i już wówczas budynek ten stał). W związku z powyższym, wobec samowolnej lokalizacji obiektu tymczasowego powyżej 180 dni na ww. działce, zastosowanie znajduje art. 48 ustawy. W ocenie WINB, istotne jest również naruszenie przez przedmiotowy obiekt decyzji o warunkach zabudowy, przez naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegowej jeziora oraz naruszenie parametrów odległości od granicy z działką sąsiednią, określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. WINB stwierdził, że przedwcześnie umorzono przedmiotowe postępowanie, pomimo istniejącego przedmiotu sprawy. W ocenie WINB dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest wdrożenie trybu z art. 48 ustawy, którego organ odwoławczy nie może przeprowadzić, z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeciwie od ww. decyzji skarżący stwierdził, że przedmiotowy obiekt nigdy nie służył do zamieszkiwania i nie wykazuje cech obiektu, który mógłby sprawować taką funkcję. Zarzucił, że WINB niezgodnie ze stanem faktycznym przyjął kwalifikację przyczepy z "ładunkiem" jako przyczepy kempingowej. Zauważył, że funkcja towarowa przyczepy nie została zmieniona, a "ładunek" z przyczepy można łatwo zdjąć. Zestaw ten nie posiada cech przyczepy kempingowej. Zarzucił, że błędnie WINB założył, że przedmiotowy obiekt nie posiada cech mobilności, pomijając, że podczas pierwszej kontroli "zestaw" znajdował się w innym miejscu niż podczas kolejnej kontroli. Błędnie ocenił także podparcie przyczepy na podnośnikach samochodowych, uznając, że konstrukcja opiera się na nich, gdyż zostały umieszczone na wypadek silnego wiatru, aby uniknąć możliwości przesunięcia ładunku na przyczepie. Wywiódł, że przyczepa z ładunkiem może znajdować się powyżej 180 dni w jednym miejscu, choć nie można tego jednoznacznie stwierdzić, gdyż z ładunkiem była kilkakrotnie przemieszczana. Skarżący podkreślił, że organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do oceny możliwości przemieszczania się pojazdów i ich ładunków. Zarzucił ponadto, że WINB błędne przyjął wysypanie cienkiej warstwy kamienia, jako utwardzenie terenu. Wywiódł też, że skoro w decyzji o warunkach zabudowy jest mowa o "przewidywanym", a więc hipotetycznym sposobie zagospodarowania terenu wolnego od zabudowy, jako zieleń rekreacyjna, to w decyzji tej nie określono jednoznacznie, że zieleń rekreacyjna jest jedyną możliwą formą zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 753, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rola sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15), albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było stwierdzenie, że w stanie faktycznym sprawy co najmniej przedwcześnie PINB ocenił, że prowadzone postępowanie w sprawie istniejącego na ww. działce obiektu, jest bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie w sprawie. WINB wywiódł, że zgromadzony materiał dowodowy błędnie został oceniony przez organ pierwszej instancji, który uznał, że znajdujący się na ww. działce obiekt – budynek gospodarczy posadowiony na przyczepie niskopodwoziowej, z zamocowanym masztem o wysokości 9,55 m, z doprowadzonymi instalacjami - przestał istnieć. WINB wywiódł, powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, że przedmiotowy obiekt może być obiektem budowlanym, na wykonanie którego niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo w tym zakresie WINB wskazał na treść art. 3 pkt 5 i pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.), dalej: "ustawa", i wyjaśnił, że takie zabudowy, jak np. naczepy samochodowe czy innego tego typu obiekty muszą być uznane za obiekt budowlany, jeżeli zostały posadowione na nieruchomości i wykorzystywane są do innych celów, niż pierwotne, W konsekwencji powyższego, nie można ich uznać za połączone z przemieszczającym się pojazdem silnikowym i nie pełnią już funkcji pojazdu, lecz wyłącznie funkcję np. rekreacyjną czy gospodarczą nawet, jeżeli są zarejestrowane jako pojazd. Fakt rejestracji przyczepy nie wyłącza możliwości uznania jej za obiekt budowlany, skoro zarejestrowanie stanowi jedynie jej dodatkową cechę, istniejącą z woli jej właściciela, która umożliwia legalne poruszanie się po drogach publicznych, ale nie wyłącza możliwości uznania przyczepy czy innej konstrukcji za obiekt budowlany, jeżeli została ona posadowiona na nieruchomości w celu użytkowania jej np. ma cele mieszkalne lub gospodarcze, całoroczne lub przez dłuższy czas. Prawidłowo WINB wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy budową jest wykonywanie obiektu budowlanego, to jest podejmowanie działania w celu powstania obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zasadnie też wyjaśnił, że wykonywanie obiektu w określonym miejscu w rozumieniu ww. artykułu, może polegać tylko na usytuowaniu obiektu, którego konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy (np. zbiornika, urządzenia technicznego, konteneru, reklamy). W konsekwencji powyższej oceny, WINB zasadnie stwierdził, że wykonanie obiektu tymczasowego bez zgłoszenia (przy obiekcie przeznaczony do użytkowania na 180 dni) lub pozwolenia na budowę (na okres powyżej 180 dni) powoduje, że należy wdrożyć tryb naprawczy, przewidziany w art. 48 ustawy. Z uwagi jednak na zakres i charakter koniecznych do przeprowadzenia czynności w tym postępowaniu, WINB samodzielnie prowadziłby niemal od początku całe postępowanie wyjaśniające (dowodowe) zamiast organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 k.p.a.), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, w pełnym zakresie, co czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisanej w art. 15 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania naprawczego, a w konsekwencji wydanie decyzji przez WINB spowodowałoby, że sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z przywołaną zasadą. W związku z powyższym, w sytuacji gdy WINB uznał, że w niniejszej sprawie przedwcześnie umorzono postępowanie, zobligowany był do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja kasacyjna została wydana zgodnie z regułami określonymi w art. 138 § 2 k.p.a. Poddana bowiem kontroli WINB decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, natomiast dalsze prowadzenie postepowania uzupełniającego przez organ odwoławczy należałoby uznać za nadmiernie utrudnione. Końcowo należy zaznaczyć, że zarówno decyzja WINB, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.