II GSK 825/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 517/21 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 marca 2021 r., nr SKO.450.33.2021 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 517/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. G. (zwanego dalej: skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (zwanego dalej: organ) z dnia 15 marca 2021 r., nr SKO.450.33.2021, którą odmówiono skarżącemu zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. M. G. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a) art. 3 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j, Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej u.p.b.), poprzez błędne uznanie, że strzelnica skarżącego stanowi obiekt budowlany, skutkiem czego niewłaściwe przyjęcie, że wymagana jest w sprawie decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, b) art, 46 i art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (taj. Dz. U. z 2020 r., poz. 955, zwana dalej u.b.a.), poprzez błędne przyjęcie, że istnieją przesłanki do odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, podczas gdy uznać należy, iż takowe przesłanki nie zachodzą, c) ust. 3 pkt. 2. załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r., nr 18, poz. 234, zwane dalej r.wz.reg.) w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że konieczne jest uzyskanie decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego, podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie umieszczenia w widocznym miejscu informacji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. 2. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku przepisów art. 7 i art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w przedmiocie uznania jakoby Skarżący winien uzyskać decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, podczas gdy uznać należy, iż dokument ten w niniejszym stanie faktycznym nie jest wymagany, W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i rozpoznanie skargi przez NSA oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie z art. 176 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona. Należy na wstępie wskazać, że art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. przewidując, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, wyłącza przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół art. 3 pkt 3 i 5 u.pr.bud. w zw. z art. 46 i 47 u.br.am. i ust. 3 pkt 2 załącznika do r.wz.reg., których błędną wykładnię zarzuca skarżący z powodu niezasadnego uznania, że w tej sprawie konieczne było uprzednie uzyskanie decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędne jest przekonanie, że strzelnica stanowi obiekt budowlany, a w konsekwencji że brak decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania może być uznany za przesłankę odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności ocenie NSA poddane zostały sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Przystępując do oceny zasadności zarzutów materialnoprawnych należy na wstępie przypomnieć, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. także jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza bowiem granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu) oraz uzasadnienia ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia. Podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego nie sprecyzowano dokładnie (pkt 1.a. i 1.b. petitum skargi kasacyjnej) na czym konkretnie polegało to naruszenie, czy naruszenie prawa materialnego polegało na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu, a także jaka powinna być prawidłowa wykładnia. Nie wskazano także w ogóle w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji. Ta wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej powoduje, że została ona rozpatrzona przez NSA po zrekonstruowaniu zarzutów materialnoprawnych na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09) i jedynie w tych granicach, które NSA zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia. Odnosząc się zatem w tych granicach do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął znaczenie pojęcia strzelnica jako obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.pr.bud. obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Pojęcie obiektu budowlanego nie dotyczy tylko samego budynku, ale również budowli. Stosownie zaś do art. 3 pkt 3 u.pr.bud. budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a w szczególności: obiekt liniowy, lotnisko, most, wiadukt, estakada, tunel, przepust, sieć techniczna, wolno stojący maszt antenowy, wolno stojąca trwale związana z gruntem tablica reklamowa i urządzenie reklamowe, budowla ziemna, obronna (fortyfikacje), ochronna, hydrotechniczna, zbiornik, itd. Pod pojęciem budowli należy rozumieć strzelnicę tzw. otwartą, czyli nie stanowiącą odrębnego budynku, a więc taką, jaka była przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że strzelnica nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, ale zostaje urządzona przez człowieka i to nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a sam teren jest tak ukształtowany, że predysponuje do takiego sposobu jego wykorzystywania, co w tej sprawie akcentuje skarżący opisując uksztaltowanie terenu przeznaczonego pod urządzenie spornej strzelnicy, to i tak inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnica, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Może to wiązać się z wykonaniem robót ziemnych (które zresztą w tej sprawie skarżący wykonywał, bowiem sam wskazuje, że usypał wał ziemny), budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Zarówno prowadzenie robót budowlanych, jak i zmiana sposobu zagospodarowania terenu, wymaga zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym strzelnica zawsze stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem albo budowlą. Zgodnie z art. 46 ust. 1 i 2 u.br.am., strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy, a szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy. Wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu uznając, że organ właściwy do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy powinien mieć wiedzę, że zatwierdza regulamin obiektu budowlanego prawidłowo zrealizowanego. Prawidłowa realizacja strzelnicy to właśnie jej zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zagadnienie uzależnienia zatwierdzenia przez właściwy organ regulaminu strzelnicy od uprzedniego spełnienia innych wymagań dla takiego obiektu określonych w szczególności w Prawie budowlanym, było przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Należy podzielić pogląd przyjmowany w orzecznictwie, że organ wykonawczy gminy posiada kompetencję do domagania się od wnioskodawcy przedłożenia odrębnych dokumentów potwierdzających wybudowanie takiego obiektu lub zmianę przeznaczenia terenu z zachowaniem wymogów Prawa budowlanego. Regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu nie będącego strzelnicą, ponieważ nie można zatwierdzić regulaminu miejsca, w którym faktycznie ma odbywać się użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, ale które nie jest strzelnicą. Celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest jedynie zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. W związku z tym kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie lub użytkowanie. W innym wypadku nie byłoby możliwe stwierdzenie, czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania, ponieważ wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji nie posiada kompetencji do zatwierdzania lokalizacji budowy i użytkowania strzelnicy. W tym zaś zakresie ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane (por. m.in. wyroki NSA: z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1915/18; z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2131/19; z 28 kwietnia 2020r., sygn. akt II OSK 1097/19; z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17). Dodatkowo podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341) określają wymogi odnośnie lokalizacji strzelnic. Z przepisów tego rozporządzenia wynikają wymagania stosowane także do strzelnic nie będących budynkami lub nie zlokalizowanych w budynkach. Takich strzelnic nie będących budowlami lub nie znajdujących się w budynkach, na których będzie wykorzystywana broń pneumatyczna, nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m (§ 2 ust. 3 ww. rozporządzenia). Ponadto nie lokalizuje się ich w obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy pomocy społecznej, pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe i na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (§ 2 ust. 2 ww. rozporządzenia). W § 3 i 4 tego rozporządzenia określono zasady ochrony przed hałasem oraz obowiązek wyznaczenia i odpowiednio wyposażenia miejsca gromadzenia odpadów. W § 5 tego rozporządzenia określono wymagania stawiane strzelnicom nie będącym budynkami lub nie znajdującymi się w budynkach, na których wykorzystywana jest amunicja zawierająca pociski ołowiane. Te dodatkowe wymagania, poza przewidzianymi w art. 46 ust. 1 u.br.am., dotyczące samej strzelnicy jako obiektu budowlanego (budynku lub budowli) mogą być ocenione w ramach procedur objętych Prawem budowlanym. Takich bowiem informacji nie zawiera regulamin bezpieczeństwa i użytkowania strzelnicy. Organ dokonujący zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie jest uprawniony, aby samodzielnie rozstrzygać kwestie dotyczące legalności powstania strzelnicy lub zmiany sposobu użytkowania danego obiektu na strzelnicę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy ww. rozporządzenia Ministra Środowiska. Strzelnica jest takim obiektem, którego sposób wybudowania lub sposób użytkowania musi przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo osób przebywających na strzelnicy i w jej pobliżu, a takich kwestii nie reguluje jedynie regulamin strzelnicy. Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ gminy ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy lub zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy, to nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Dopuszczenie strzelnicy do użytkowania zgodnie m.in. z przepisami Prawa budowlanego, stanowi bowiem jeden z koniecznych warunków, potwierdzając prawidłowe jej zorganizowanie. Tym samym przed wydaniem decyzji na podstawie art. 47 u.br.am. w zakresie zatwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej regulaminu strzelnicy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek ustalić, czy właściwe organy, w zakresie swojej właściwości, dopuściły do zmiany sposobu użytkowania lub wydały pozwolenie na budowę bądź przyjęły stosowne zgłoszenie wykonania robót budowlanych, a inwestor wykonał roboty zgodnie z pozwoleniem lub zgłoszeniem. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 3 pkt 3 i 5 u.pr.bud. w zw. z art. 46 i 47 u.br.am. i ust. 3 pkt 2 załącznika do r.wz.reg. i w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu procesowego, tj. naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w przedmiocie uznania, że skarżący winien uzyskać decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy ten dokument nie jest wymagany (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej), należy na wstępie wskazać, że także ten zarzut został wadliwie (nieprecyzyjnie) sformułowany. W istocie bowiem analiza jego treści, po zestawieniu jej z uzasadnieniem tego zarzutu wskazuje, że skarżący kasacyjnie nie tyle zarzuca "nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego" sprawy, lecz błędne zastosowanie prawa materialnego (wadliwie zinterpretowanego) do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a zatem zarzuca błąd subsumpcji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jednak jakichkolwiek argumentów podniesionych na poparcie tak sformułowanego zarzutu wadliwej subsumpcji. Z tego powodu zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.