III OSK 939/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 139/21 w sprawie ze skargi J.C. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J.C. na rzecz Burmistrza [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 139/21, zobowiązał Burmistrza [...] do załatwienia wniosku J.C. z dnia 9 września 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I); stwierdził, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt III). W uzasadnieniu opisano następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 9 września 2021 r. J.C. (członek Rady Sołeckiej [...]) złożył do Burmistrza [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "Rewitalizacja szansą na aktywną integrację"- operator [...] Agencja Rozwoju Regionalnego (dalej "KARR"), w którym domagał się odpowiedzi na pytania: 1. jaki projekt został wybrany do realizacji w ramach ww. programu na terenie sołectwa [...]? 2. kto dokonał wyboru przedsięwzięcia? 3. jaki jest koszt inwestycji? 4. gdzie zadanie zostanie zrealizowane? proszę o podanie nieruchomości w miejscowości [...], na której będzie realizowane zadanie. 5. kto dokonał wyboru lokalizacji przedsięwzięcia? 6. jakie kryteria decydowały o wyborze miejsca na realizację zadania? 7. kiedy przedsięwzięcie zostanie zrealizowane? 8. jakie kryteria należało spełnić, aby program na terenie sołectwa [...] został zrealizowany? 9. kiedy dokonano wyboru miejsca inwestycji? 10. kiedy miało miejsce podpisanie stosownych dokumentów w celu realizacji inwestycji? Skarżący wniósł o nadesłanie mu odpowiedzi za pośrednictwem poczty. Organ pismem z dnia 10 września 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że nie udostępni mu żądanych informacji publicznych z uwagi na fakt nadużycia przez niego prawa do informacji publicznej. Według organu, złożony wniosek miał na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania organu i nie służył jakiemukolwiek dobru powszechnemu. Nie zgadzając się z działaniem organu, J.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku z 9 września 2021 r. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo dołączył zestawienie ilości i treści złożonych przez skarżącego wniosków do organu o udzielenie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał skargę za zasadną. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ odmówił udzielenia informacji publicznej wyłącznie z uwagi na dużą ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych przez skarżącego, którą ocenił jako nadużycie prawa do informacji przez skarżącego. Jednak powołanie się przez organ wyłącznie na dużą ilość wniosków składanych przez skarżącego nie jest wystarczająca do przyjęcia, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji. Organ zobowiązany był zatem do rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p."). W pierwszej kolejności bowiem organ winien rozstrzygnąć, czy jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej w kontekście treści złożonego wniosku. Następnie zaś organ winien ustalić czy żądane przez skarżącego informacje mieszczą się w kategorii informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i dalej postąpić według reguł dotyczących udzielenia informacji lub odmówić jej udzielenia. Nadto podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej udziela informacji publicznej w zakresie swojego działania określonego w art. 6 u.d.i.p. Organ, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie działania innego podmiotu (organu) nie jest obowiązany do udzielenia informacji na podstawie przepisów u.d.i.p. Organ może wówczas poinformować wnioskodawcę, że nie posiada żądanych informacji. W przypadku stwierdzenia, że organ, do którego wpłynął wniosek nie jest organem właściwym, nie stosuje się art. 65 k.p.a. z uwagi na ograniczony zakres stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto organ, otrzymując wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie działania innego organu (podmiotu) nie jest uprawniony do zebrania żądanych informacji od podmiotu właściwego i przekazania ich wnioskodawcy w celu realizacji złożonego wniosku, gdyż w ten sposób doszłoby do naruszenia właściwości rzeczowej Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku z dnia 9 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy przy zastosowaniu stosownych przepisów u.d.i.p. oraz wskazań Sądu. Z kolei na podstawie art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a., WSA w Szczecinie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, lecz wynikała z braku właściwego rozważenia treści wniosku. W dniu 19 lutego 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Burmistrz [...], zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz zobowiązanie Burmistrza [...] do załatwienia wniosku z dnia 9 września 2021 r., w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p. z powodu nadużycia przez skarżącego prawa do informacji przejawiającej się w dużej ilości i zakresie składanych pism, nadto organowi nie można zarzucić bezczynności ze względu na skierowanie do skarżącego pisma z dnia 10 września 2021 r., 2. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz błędne przyjęcie, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p. z powodu nadużycia przez skarżącego prawa do informacji przejawiającej się w dużej ilości i zakresie składanych pism, nadto organowi nie można zarzucić bezczynności ze względu na skierowanie do skarżącego pisma z dnia 10 września 2021 r., 3. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2021.1805) poprzez wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. rejestru wniosków o udostępnienie informacji publicznej za 2021 r. i przyjęcie, że liczba 94 wniosków w roku 2021 nie stanowi nadużycia dostępu do informacji publicznej, 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez lakoniczne wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Sąd przy wydawaniu wyroku oraz uznanie, że: "duża ilość wniosków składanych przez skarżącego nie jest wystraczająca do przyjęcia, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji" gdy tymczasem ilość i zakres składanych pism wskazuje na nadużycie prawa do informacji, zaś Sąd w uzasadnieniu nie odwołał się do żadnej wykładni prawa, czy treści przepisów dot. nadużycia prawa procesowego oraz nie wyjaśnił swojego stanowiska mimo, że kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, 5. art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez uwzględnienie skargi, gdy tymczasem skarga na bezczynność organu powinna być oddalona w całości na podstawie 151 P.p.s.a. albowiem w niniejszej sprawie miało miejsce nadużycie prawa do informacji przez wnioskodawcę i wniosek nie powinien być rozpoznany w trybie u.d.i.p.; 6. art. 1 ust. 1, art. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz zobowiązanie Burmistrza do załatwienia wniosku z dnia 4 września 2021 r., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie miało miejsce nadużycie prawa do informacji przez skarżącego, a wniosek miał na celu realizację indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w postaci pozyskania wprawdzie informacji publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wskazane w ustawie, przez co wniosek nie powinien być rozpoznany w trybie u.d.i.p., 7. art.4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ nie udzielając odpowiedzi na wniosek dopuścił się naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p. z powodu nadużycia przez skarżącego prawa do informacji przejawiającej się w dużej ilości i zakresie składanych pism, nadto organowi nie można zarzucić bezczynności ze względu na skierowanie do skarżącego pisma z dnia 10 września 2022 r., 8. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przez błędne uznanie, że wniosek skarżącego nie stanowił nadużycia przez niego prawa do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.C. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą – ogólnie rzecz ujmując – tego, czy wobec faktycznego nadużycia prawa do informacji publicznej przez wnioskodawcę działania organu były prawidłowe, a zatem czy można było mu zarzucić bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego. Na wstępie wskazać należy, że, jak podniósł to skarżący kasacyjnie organ, wnioskodawca latach 2020 - 2021 złożył do Burmistrza [...] 120 wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w roku 2020 – 26, a w roku 2021 - 94). Z dołączonego do pisma organu z dnia 21 listopada 2021 r. pisma nr [...] rejestru wniosków o udostępnienie informacji publicznej w roku 2021 (k. 72 -98 akt sądowoadministracyjnych) wynika, że skarżący składa wiele wniosków w ciągu jednego dnia (np. w dniu 22 lutego 2021 r. wpłynęło do organu 13 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, z kolei w dniu 10 marca 2021 r. do organu wpłynęło 17 wniosków). Wnioski te są zbudowane z wielu pytań i często powielają się np. wnioski o udostępnienie danych dotyczących inwestycji z funduszu sołeckiego. W aktach sprawy brak jest natomiast informacji, aby wnioskodawca wykorzystywał informacje w celu realizacji zadań związanych z kontrolą administracji publicznej lub upowszechnienia zdobytych danych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r. I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. I OSK 2642/16). Zasadniczo w doktrynie oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. złożenia wielu wniosków w celu uniknięcia wymogów stawianych dla informacji przetworzonych; 4. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15). W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12, zgodnie z którym zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008). Powyższe uprawnia do wniosku, że celem złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w dniu 9 września 2021 r. nie była jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu oraz uniknięcie konieczności wykazania, że jest on uprawniony do otrzymania informacji przetworzonej - co stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej. W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku art. 151 i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 340 złotych, na które składają się koszty za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł).