II OSK 1267/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 320/21 w sprawie ze skargi R. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 4 stycznia 2021 r. nr SKO.GP.4000.2020.2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 320/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę R. C. (dalej: "wnioskodawca" bądź "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 4 stycznia 2021 r., nr SKO.GP.4000.2020.2020, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 27 marca 2017 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta Poznania o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego odbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego po obrysie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wcześniej istniejącego oraz odbudowy budynku gospodarczego po obrysie budynku gospodarczego wcześniej istniejącego, zlokalizowanych na działce nr [...], arkusz [...], obręb K. przy ul. [...]. Do uzyskania powyższego zaświadczenia skarżący został zobowiązany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Poznania postanowieniem z dnia 13 grudnia 2016 r., nr 337/2016 (znak PINB/OOA/70035-1/4715/2011). Pierwszym wydanym w sprawie postanowieniem z dnia 12 maja 2017 r. Prezydent Miasta Poznania odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu wskazał, że obiekty objęte wnioskiem usytuowano w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w P., część C – [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia 24 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 14 grudnia 2006 r. Nr [...], poz. [....]; dalej: "plan miejscowy" lub "m.p.z.p."), stąd nie można było wydać zaświadczenia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2019 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Prezydent Miasta Poznania trzykrotnie jeszcze odmawiał wydania zaświadczenia o żądanej treści (postanowieniami z dnia 11 kwietnia 2019 r., 11 października 2019 r. i 18 marca 2020 r.), zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpoznaniu zażaleń skarżącego uchylało zaskarżone rozstrzygnięcia przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (postanowieniami z dnia 26 września 2019 r., 28 lutego 2020 r. i 30 lipca 2020 r.). Rozpoznając sprawę po raz piąty postanowieniem z dnia 17 września 2020 r. Prezydent Miasta Poznania ponownie odmówił wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie o braku zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego. W wyniku zaskarżenia przez skarżącego powyższego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia 4 stycznia 2021 r., nr SKO.GP.4000.2020.2020, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wystawienie żądanego zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym w świetle zapisów m.p.z.p. jest niedopuszczalne w ramach postępowania wyjaśniającego. Podniósł, że w niniejszym postępowaniu nie można dokonywać wykładni przepisów prawa materialnego ani rozstrzygać kwestii spornych. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że istnieje spór co do zakresu przedmiotowej inwestycji i zakresu oddziaływania planu miejscowego. Ustalenie tych okoliczności możliwe jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył skarżący wnosząc o uchylenie postanowień organów odmawiających wydania zaświadczenia i zasądzenia kosztów postępowania, a Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przywołanego na wstępnie wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: "K.p.a.") prowadzone jest w ograniczonym zakresie i organ nie prowadzi odrębnego postępowania jurysdykcyjnego, w którym może weryfikować podnoszone przez wnioskodawcę twierdzenia. Sąd podkreślił, że postępowanie to nie kreuje żadnego nowego stanu prawnego, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, bądź wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, a więc istniejących już faktów lub stanu prawnego. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadnie odmówiono wydania zaświadczenia o żądanej treści, skoro z danych dostępnych oraz pozyskanych w toku postępowania wyjaśniającego wynika niezgodność zrealizowanej budowy z m.p.z.p. Jednocześnie Sąd podniósł, że organ nie miał obowiązku weryfikować przedłożonej wraz z wnioskiem opinii prawnej nt. "Zgodności odbudowy dwóch budynków zrealizowanych na dz. nr [...] ark [...], obr. K. położonej w P. przy u. [...] z obowiązującym m.p.z.p.", ponieważ polegałoby to prowadzeniu przez organ pierwszej instancji postępowania co do zgodności inwestycji z planem miejscowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 219 K.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi wskutek stwierdzenia przez Sąd, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., które to stwierdzenie oparł na błędnym założeniu, że zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia odpowiadają prawu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny i prawidłowo ustaliły, że odbudowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego jest niezgodna z obowiązującym m,p.z.p., podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż ww. odbudowa jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd w ślad za organami administracji publicznej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako budowy i niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji rozróżnienia przez ustawodawcę pojęć "budowa" a "odbudowa" i uznaniu, że kwestia ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy; 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak oceny stanu faktycznego w sprawie, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonej w skardze niezgodności przedmiotu rozstrzygnięcia organów obu instancji z przedmiotem wniosku skarżącego oraz sposobu i możliwości utrzymania w prawidłowym stanie technicznym obiektów budowlanych należących do skarżącego; II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. w zw. z § 4 ust. 6 lit. b tiret 2 m.p.z.p. poprzez błędne i nieznajdujące oparcia w świetle prawa ustalenie, że planowana odbudowa budynku mieszkalnego i odbudowa budynku gospodarczego sprzeczna jest z § 4 ust. 6 lit. b tiret 2 planu miejscowego, a także błędnej wykładni tegoż zapisu polegającej na przyjęciu, że z przepisu tego należy wyprowadzić zakaz odbudowy i dbania o walory estetyczne własnej nieruchomości; 2) § 4 ust. 6 lit. b tiret 2 m.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r. poz. 503, ze zm.), art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. 2020 r. poz. 1740, ze zm.) i art. 64 Konstytucji RP poprzez dokonanie rozszerzającej, a tym samym niedozwolonej wykładni postanowień planu miejscowego i niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, która powinna być stosowana przy wykładni planu, co doprowadziło do nieuzasadnionego interesem publicznym ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa do zagospodarowania działki zgodnie z jego zamierzeniem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie tego wyroku w całości i postanowienia organu pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Niezależnie od tego skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii prawnej w sprawie zgodności odbudowy dwóch budynków zrealizowanych na przedmiotowej działce z obowiązującym na tym terenie m.p.z.p. oraz decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2014 r., znak: WOA.7721.60.2014.RD, załączonych do akt administracyjnych, na okoliczność wykonania odbudowy ww. budynków zgodnie z zapisami obowiązującego m.p.z.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ domagał się jej oddalenia uznając zarzuty w niej zawarte za bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Przed merytorycznym rozpatrzeniem jej zarzutów odnotować trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W pierwszej kolejności należy się odnieść do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, w tym przede wszystkim naruszenia art. 141 § 4 w powiązaniu z art. 134 § 1 P.p.s.a. Uzasadniając ten zarzut pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji w motywach wyroku nie dokonał oceny stanu faktycznego w sprawie, nie odniósł się do podnoszonej w skardze niezgodności przedmiotu rozstrzygnięcia organów obu instancji z przedmiotem wniosku skarżącego oraz sposobu i możliwości utrzymania w prawidłowym stanie technicznym budynków, objętych przedmiotem postępowania należących do skarżącego. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu przede wszystkim należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Treść tego uzasadnienia pozwala stronom biorącym udział w postępowaniu na poznanie racji, jakimi kierował się Sąd oddalając skargę, umożliwia sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku, zaś sądowi drugiej instancji - dokonanie właściwej kontroli instancyjnej tego rozstrzygnięcia. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika zaś, z jakich powodów kontrolowane postanowienie odpowiada prawu, na które powołuje się zawarte w nim rozstrzygnięcie. Z całokształtu rozważań Sądu wynika, że miał on w polu widzenia wszystkie zarzuty skargi, przedstawione one zostały w części wstępnej uzasadnienia wyroku. Nie stanowi naruszenia konstrukcji uzasadnienia wyroku nieodniesienie się przez sąd wprost do konkretnego zarzutu skargi w sytuacji, gdy z całokształtu rozważań sądu wynika jednoznacznie, że również okoliczności podniesione w tym zarzucie były brane pod uwagę w procesie orzekania. Nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że przedmiot rozstrzygnięcia organów obu instancji jest niezgodny z wnioskiem skarżącego. Niniejsze postępowanie administracyjne dotyczyło wydania zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym odbudowy budynków: mieszkalnego i gospodarczego, co jest zgodne z wnioskiem skarżącego z dnia 27 marca 2017 r. Ponadto, rozstrzygnięcie w kwestii wydania zaświadczenia jest ściśle związane z zobowiązaniem wynikającym z postanowienia organu nadzoru budowlanego wydanego w postępowaniu legalizacyjnym, na które zresztą powołał się skarżący. Podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu błędna, zdaniem skarżącego, kwalifikacja wykonanych robót budowalnych jako budowa, a nie odbudowa budynków nie stanowi o wydaniu przez organy rozstrzygnięć niezgodnych z przedmiotem wniosku. Powyższe twierdzenia sprowadzają się w istocie do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, co jednak nie mogło odnieść oczekiwanego rezultatu procesowego. Polemikę z tym stanowiskiem należało podjąć w ramach zarzutów naruszenia innych przepisów, z którymi ma ono pozostawać w sprzeczności. Nie można również podzielić argumentacji pełnomocnika skarżącego, że Sąd pierwszej instancji dodatkowo naruszył art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., przez to, że nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do sposobu i możliwości utrzymania w prawidłowym stanie technicznym obu budynków, będących przedmiotem postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Błędny jest pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, że w istocie Sąd nie dokonał oceny stanu faktycznego w sprawie, skoro w granicach zakreślonych art. 134 § 1 P.p.s.a. mógł poddać kontroli wyłącznie postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie wydania zaświadczenia. Przepis ten ustanawia zasadę, w myśl której sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pełnomocnik nie zarzucił jednak Sądowi pierwszej instancji ani wykroczenia poza te granice, ani uchybienia polegającego na nieuwzględnieniu z urzędu aspektów sprawy, które nie zostały objęte zarzutami, lecz były istotne dla dokonywanej kontroli sądowoadministracyjnej i mogły mieć wpływ na finalny wynik sprawy. Mając to na uwadze nie można zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika skarżącego, że Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli nie dostrzegł, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności, a ocena materiału dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze była dowolna, co miało uzasadniać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika skarżącego postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia oparte zostało na wadliwych ustaleniach, że odbudowa budynków mieszkalnego i gospodarczego jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym, a organy administracyjne zaniechały należytego zbadania materiału dowodowego w sprawie, w szczególności pominęły przedłożoną przez skarżącego opinię prawną z dnia 22 marca 2017 r. Zaświadczenie potwierdza jedynie istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna, klarowna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Przed wydaniem zaświadczenia organ może co prawda przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże tylko w zakresie koniecznym do wydania zaświadczenia (art. 217 § 2 K.p.a.). Zakres postępowania wyjaśniającego jest więc ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych w zasobach pozostających do dyspozycji organu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) K.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Tak pojmując zakres kompetencji organu w postępowaniu o wydanie zaświadczenia uznać trzeba, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej istniały pełne podstawy do przyjęcia, że w ramach postępowania wszczętego wskutek wniosku skarżącego organ dysponował pełnym materiałem dowodowym umożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia, w toku tego postępowania wyjaśniono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a materiał został w sposób kompleksowy oceniony. Taka argumentacja mogąca zdyskredytować przeprowadzoną przez organ ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie została w skardze kasacyjnej przedstawiona. Sprowadza się ona natomiast do polemiki z oceną dowodów dokonaną przez organ, co jednak nie mogło odnieść oczekiwanego skutku. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia wyłączono szerszy zakres postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiając stosowanie przepisu art. 75 § 1 K.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów procesowych dotyczących postępowania wyjaśniającego, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z przedstawionej opinii prawnej. Bezzasadnie zarzuca wnoszący skargę kasacyjną, w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 § 3 K.p.a., że Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował stanowisko organów administracji dotyczące kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako budowy i nie dostrzegł rozróżnienia przez ustawodawcę pojęć "budowa" i "odbudowa". Należy zgodzić się z sądem orzekającym, że kwestia ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ wykonane przez skarżącego roboty budowlane polegające na odbudowie budynków: mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego po obrysie budynków wcześniej istniejących mieściły się w pojęciu budowy, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Wykonane przez skarżącego roboty budowlane (bez względu na to czy stanowiły wykonanie nowych obiektów czy też odbudowę istniejących) bezsprzecznie mieściły się w kategorii pojęciowej budowy. W efekcie stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 219 K.p.a. przez to, że Sąd pierwszej instancji błędnie oddalił skargę, a powinien był uznać, że zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bowiem istniały przesłanki do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 K.p.a. Jak już rozważono orzekające w sprawie organy zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia i właściwie oceniły całokształt ustalonych okoliczności faktycznych sprawy. Brak było podstaw do zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego nie wskazał nawet, jakie przepisy postępowania wyjaśniającego zostały naruszone przez organ pierwszej instancji, których nie dostrzegł ani organ drugiej instancji, ani Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia. Autor skargi kasacyjnej chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. powinien sprecyzować (mając na uwadze, że w tym postępowaniu nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II, rozdział 4 K.p.a.), w jakim zakresie konieczne jest wyjaśnienie sprawy lub w jakim zakresie organ pierwszej instancji, naruszając przepisy postępowania nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, oraz wykazać jaki to miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie zasługuje również na uwzględnienie materialnoprawny zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 4 ust. 6 lit. b tiret 2 planu miejscowego. Nie jest kwestią sporną między stronami, że przedmiotowa działka, na której usytuowane zostały oba budynki znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 2Kz-ZL - tereny lasów w klinie zieleni dla którego, zgodnie z: - § 4 pkt 6 lit. b tiret 2 dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy; - § 4 pkt 6 lit. c tiret 1 zakazuje się rozbudowy istniejących budynków; - § 4 pkt 9 lit. b tiret 1 zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów małej architektury oraz z zastrzeżeniem pkt. 10 który określa zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (duktów leśnych, dojazdów do nieruchomości, linii elektroenergetycznych). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organy administracyjne dokonały prawidłowej wykładni powyższych postanowień planu miejscowego. Ustalenia § 4 pkt 6 lit. b tiret 2 należy rozumieć w taki sposób, że dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy. Przepis ten nie może być natomiast rozumiany w taki sposób, że nie jest możliwa jedynie budowa nowych obiektów, ale dopuszczalna jest odbudowa (odtworzenie) w identycznym kształcie i wymiarach istniejących już wcześniej na tym obszarze budynków. Z akt sprawy wynika, że na przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie planu miejscowego (14 stycznia 2007 r.) żadna zabudowa nie istniała. Poprzednio istniejące oba budynki wskutek pożaru w 1991 r. uległy całkowitemu zniszczeniu. Istniejące obecnie budynki zostały wzniesione w latach 2010-2011, w okresie obowiązującego planu miejscowego zakazującego budowy obiektów budowalnych na tym terenie. W tej sytuacji, gdy z danych dostępnych organowi pierwszej instancji, pozyskanych w toku postępowania wyjaśniającego, wynika niezgodność z planem miejscowym zasadne było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Podzielić przy tym trzeba stanowisko Sądu pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie kwestii spornej nie może się odbyć w trybie postępowania o wydanie zaświadczenia. Całkowicie bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia § 4 ust. 6 lit. b tiret 2 planu miejscowego w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 Konstytucji RP. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji dokonał rozszerzającej, a tym samym niedozwolonej wykładni postanowień planu miejscowego i nie zastosował zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, co doprowadziło do nieuzasadnionego interesem publicznym ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa do zagospodarowania działki zgodnie z jego zamierzeniem. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu należy stwierdzić, że podlegająca ochronie konstytucyjnej własność nie jest prawem absolutnym, dającym właścicielowi pełną i niczym nieskrępowana władzę nad rzeczą. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji, objęty podstawami kasacyjnymi, stwarza podstawę do ograniczeń na drodze ustawowej lecz tylko w zakresie nienaruszającym istoty prawa własności. Ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); akt planistyczny wpływa więc bezpośrednio lub pośrednio na wykonywanie prawa własności. Słusznie wskazuje pełnomocnik skarżącego, że właściciel ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jednak następuje to zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym, dodatkowo - jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy, w tym z zakresu planowania przestrzennego nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel może korzystać z nieruchomości zgodnie z jego wolą. Ustalenia § 4 ust. 6 lit. b tiret 2 planu miejscowego są jednoznaczne i nie nastręczają wątpliwości interpretacyjnych. W procesie wykładni należało przy tym uwzględnić treść pozostałych ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 2Kz-Zl, w tym § 4 pkt 6 lit. c tiret 1 oraz § 4 pkt 9 lit. b tiret 1. Zasadność konkretnych rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na rozstrzygnięcie organu administracyjnego, wydane na podstawie tego planu. Kwestionowanie treści normotwórczej obowiązującego planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego, w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia nie mogło odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. O ile skarżący uważa, że ustalenia planu miejscowego naruszają jego interes prawny może zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę w sprawie planu miejscowego w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ). Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.