I OSK 1070/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 560/21 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 17 czerwca 2021 r. nr GN-V.7534.2.23.2021.KH w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestników postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 560/21 oddalił skargę Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 17 czerwca 2021 r. nr GN-V.7534.2.23.2021.KH w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Lublina reprezentujący Gminę Lublin, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm). - dalej u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo iż na nieruchomości powstał i działał Pracowniczy Ogród Działkowy F., na potrzeby której nastąpiło wywłaszczenie, 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2021, poz. 1899 – dalej jako: p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z pózn. zm.) - dalej k.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, - art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. wzw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, iż nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy Lublin, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd Pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzuty naruszenia prawa materialnego koncentrowały się wokół błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., polegającej na przyjęciu, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, mimo iż powstał i działał na niej Pracowniczy Ogród Działkowy F., na potrzeby której nastąpiło wywłaszczenie. Nie ma sporu co do tego, że jeżeli cel wywłaszczenia został w decyzji wywłaszczeniowej określony ogólnikowo wówczas jego wykładnia powinna być prowadzona z uwzględnieniem całokształtu zachowanej dokumentacji wywłaszczeniowej. Bez wątpienia w badanej sprawie, cel wywłaszczenia w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 10 grudnia 1953 r. został określony bardzo ogólnie, bowiem stwierdzono, że wywłaszczenia dokonuje się "rzecz F.". Takie sformułowanie daje podstawę do bardzo szerokiego interpretowania celu (w ujęciu podmiotowym) jako wywłaszczenia na rzecz wskazanej jednostki, w tym przypadku F. Wskazane sformułowanie daje też podstawę do zawężenia celu wywłaszczenia (w ujęciu przedmiotowym) rozumianym jako budowa F. W każdym przypadku, a zatem nawet odrzucając tę węższą interpretację celu wywłaszczenia, należało mieć jednak na uwadze obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy prawa i w wytyczonym tymi przepisami kontekście ocenić, czy na mocy orzeczenia z dnia 10 grudnia 1953 r. mogło dojść do wywłaszczenia spornych gruntów na rzecz F. w celu realizacji pracowniczych ogródków działkowych. W świetle treści obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisów prawa, na tak postawione pytanie można odpowiedzieć wyłącznie przecząco. Na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 poz. 31 z 1952 r.) nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane i zbywane i przekazywanie zgodnie z przepisami dekretu, a prawo to służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych (ust. 2). Natomiast, celem pracowniczych ogródków działkowych było stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia i poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, Dz.U. Nr 18, poz. 117). Jednocześnie, obszary ogrodów działkowych przeznaczane były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art.4), natomiast w razie braku "prawomocnego" planu - obszary te wyznaczano uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej (art. 7 ust.1). Zauważyć też trzeba, że pomimo, iż zakłady zatrudniające ponad 200 osób miały obowiązek zakładania i utrzymywania ogrodów działowych stałych (podobnie jak gminy), to tylko gmina miała prawo do nabycia odpowiednich na ten cel terenów w drodze wywłaszczenia (art. 7 ust. 3). Prawa tego nie przyznano zakładom pracy, również wykonującym narodowe plany gospodarcze. To wszystko oznacza, że warunkiem pozytywnej weryfikacji forsowanej skargą kasacyjną tezy, iż w świetle obowiązujących w dacie wywłaszczenia uregulowań prawnych, samoistnym celem wywłaszczenia nieruchomości na "rzecz F." mogło być założenie pracowniczego ogrodu działkowego, jest wykazanie, że założenie ogrodu działkowego na wywłaszczonym terenie zostało przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości zgodnym z polityką państwa. Przyjąć trzeba, że skoro ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 4 kwietnia 1949 r., natomiast dekret wywłaszczeniowy w Dzienniku Ustaw z 4 maja 1949 r. to akty te tworzyły spójny mechanizm, stanowiąc swoje wzajemnie dopełnienie. Ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych stworzyła zapotrzebowanie na grunty, a dekret wywłaszczeniowy dostarczył narzędzi prawnych do ich pozyskiwania. Mając zatem na uwadze, że w warunkach gospodarki centralnie planowanej, pojęcie celu związanego z realizacją narodowego planu gospodarczego interpretowane było bardzo szeroko (por. M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Palestra 2003, nr 9-10, s. 34), nie może być uzasadnionych wątpliwości co do tego, że aby cel wywłaszczenia polegający na utworzeniu pracowniczego ogrodu działkowego spełniał ustawową przesłankę realizacji narodowego planu gospodarczego, konieczne było aby utworzenie pracowniczego ogrodu działkowego zostało przewidziane w ramach obowiązujących planów (np. teren przeznaczono pod ogród w miejscowym planie zagospodarowania lub odpowiedniej uchwale planistycznej). Nie ma wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie warunek ten pozostaje niespełniony. Prawidłowo w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji ocenił, że cel wywłaszczenia, nie został zrealizowany poprzez utworzenie na spornym gruncie pracowniczego ogrodu działkowego. Orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia 10 grudnia 1953 r., choć ogólnikowo wskazywało, że wywłaszczenie następuje na rzecz F., to w świetle zachowanej dokumentacji wywłaszczeniowej, wyklucza aby cel ten obejmował zakładanie ogrodów działkowych. Zgodnie z dekretem z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, podstawą wywłaszczenia było przeznaczenie nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Przepis art. 4 zd. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będą na ten cel przeznaczone odpowiednie obszary, a w braku prawomocnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszary pod ogródki działkowe wyznacza zarząd miejski na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej, a zarząd gminy na podstawie uchwały powiatowej rady narodowej. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Lublina z 1953 r., na który powoływano się w sprawie przeznaczał przedmiotową nieruchomość pod "przemysł uciążliwy i nieuciążliwy", a nie pod ogrody działkowe, tereny zielone czy rekreacyjne. Należy w pełni podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że w kontekście badanej sprawy ogrody działkowe nie mogły być uznane za część przedsięwzięcia stanowiącego realizację obiektów i urządzeń F. w Lublinie, ani za element przemysłu uciążliwego i nieuciążliwego. Analogiczną konstatację przedstawiono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. I OSK 466/20. W związku z tym, zarzut błędnej wykładni przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. jest niezasadny. Skarga kasacyjna podniosła również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi, pomimo że organy naruszyły przepisy postępowania, prowadząc do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Ten zarzut jest ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego i opiera się na tej samej wadliwej przesłance, tj. na przekonaniu skarżącej Gminy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przez stworzenie pracowniczego ogrodu działkowego. Jak jednak wykazano powyżej, ocena Sądu pierwszej instancji, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, była prawidłowa i oparta na rzetelnie zebranym materiale dowodowym oraz analizie obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisów prawa. Organy administracji przeprowadziły kompleksowe postępowanie dowodowe, a twierdzenie skarżącej o nienależytej i powierzchownej ocenie materiału dowodowego nie jest uzasadnione. Szczególnie zaakcentować trzeba, że skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. W realiach sprawy, organy w sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny, co pozwoliło na prawidłową subsumpcję przepisów prawa materialnego. Kolejnym zarzutem proceduralnym było naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego. Ten zarzut również stanowi powtórzenie argumentacji zawartej w zarzucie naruszenia prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji dokonał rzetelnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 134 § 1 p.p.s.a., nie będąc związanym zarzutami skargi. W efekcie tej kontroli, Sąd pierwszej instancji uznał, że kontrolowane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. U podstaw tego zarzutu leży błędne przekonanie skarżącej o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Skoro, jak już szczegółowo wyjaśniono, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości, a utworzenie ogrodu działkowego nie mieści się w ramach tego celu, to i zarzut wadliwej kontroli sądowej rozstrzygnięć organów administracji nie znajduje uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji wykonał swój obowiązek kontrolny prawidłowo stosując przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Oddaleniu podlegał również wniosek uczestników postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 p.p.s.a.), skarżącemu, albo organowi (art. 204 p.p.s.a.).