III OSK 761/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 514/18 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 514/18 oddalił skargę M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M. P. pismem z [...] marca 2018 r. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w [...] o udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następujących informacji: - czy zostało wydane pozwolenie na budowę inwestycji realizowanej przez Gminę [...] pod nazwą: "Zmiana sposobu zagospodarowania istniejącego budynku Publicznej Szkoły Podstawowej na Samorządowe Przedszkole", adres inwestycji: [...], ul. [...], działka nr ewid. [...], a jeśli tak to z jaką datą decyzja uprawomocniła się oraz - czy został zarejestrowany dziennik budowy dla powyższej inwestycji i kiedy to nastąpiło. Starosta [...] pismem z [...] kwietnia 2018 r. poinformował skarżącą, że decyzją z [...] stycznia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wymienionej wyżej inwestycji. Dziennik budowy dla tej inwestycji został zarejestrowany [...] stycznia 2018 r. pod numerem [...]. Odnośnie do daty uprawomocnienia się decyzji organ stwierdził w piśmie, że może o tym poinformować jedynie strony postępowania. W odpowiedzi na ww. pismo, skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r. znak [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła niedopuszczalność przedmiotowa spowodowana brakiem przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione nie od decyzji administracyjnej, tylko od innych form działania organów administracji publicznej (np. czynności materialno-technicznej, czynności cywilnoprawnej, pisma wyjaśniającego). W piśmie, od którego skarżąca złożyła odwołanie, Starosta wprawdzie udzielił wnioskowanej informacji, jednak w sposób nie w pełni realizujący żądanie zawarte we wniosku z [...] marca 2018 r., albowiem w odniesieniu do daty uprawomocnienia się decyzji organ wskazał, że może poinformować wyłącznie strony postępowania. Zdaniem SKO, organ nie rozpatrzył pozytywnie wniosku w całości, ani nie wydał odmownej decyzji, co oznacza, że w tym zakresie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę M. P. na ww. postanowienie, uznając ją za bezzasadną. Sąd I instancji w wskazał, że pismo Starosty z [...] kwietnia 2018 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. W świetle odrębnych uregulowań wynikających z u.d.i.p. - przedmiotowe pismo w części, w której organ zawarł oświadczenie, kogo poinformuje o prawomocności decyzji, nie stanowi bowiem zdaniem Sądu I instancji, samo w sobie rozstrzygnięcia, będącego elementem decyzji administracyjnej, które można byłoby zaskarżyć odwołaniem. Skargę kasacyjną - zaskarżając wyrok w całości - wywiodła skarżąca, zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 i 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie przez Sąd niedopuszczalności wniesienia przez skarżącą odwołania do SKO w [...] z uwagi na tzw. niedopuszczalność przedmiotową tj. uznanie braku przedmiotu zaskarżenia ze względu na błędne uznanie, że Starosta [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie wydał decyzji administracyjnej w sytuacji gdy skarżąca miała zarówno interes prawny do wniesienia odwołania - nieudzielenie informacji publicznej w żądnym zakresie jak i istniała podstawa prawna odwołania - art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a pismo Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. jest de facto decyzją administracyjną ponieważ rozstrzyga władczo o uprawnieniach skarżącej tzn. o tym, że skarżącej nie przysługuje prawo uzyskania informacji publicznej w żądanym przez nią zakresie. W oparciu o powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o: rozpoznanie niniejszej skargi po przeprowadzeniu rozprawy, uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Powyższy zarzut został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z [...] października 2021 r., a strona przeciwna pismem z [...] września 2021 r. wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. ponieważ Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował postanowienie organu stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie takie jest ostateczne. Postanowienie, które stało się w niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Sądu I instancji wydało SKO w [...]. Nie budzi wątpliwości, że jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania jest nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, np. nieistnienie decyzji administracyjnej, od której wniesiono odwołanie. Organ, w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] marca 2018 r., pismem z [...] kwietnia 2018 r. udzielił wnioskowanej informacji, jednak w sposób nie w pełni realizujący żądanie zawarte w ww. wniosku. W odniesieniu do daty uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę organ wskazał, bowiem że może poinformować wyłącznie strony postępowania. Tym samym organ nie rozpatrzył pozytywnie wniosku w całości (nie udzielił w całości informacji żądanej we wniosku z [...] marca 2018 r.), ale też nie wydał odmownej decyzji, co oznacza, że w tym zakresie pozostawał w bezczynności. Udzielanie informacji publicznej zostało przez ustawodawcę odformalizowane. Tym samym podmiot zobowiązany do jej udzielenia po prostu udostępnia żądaną poprzez stosowne czynności faktyczne lub w drodze pisemnej odpowiedzi. Jedynie w przypadku wyraźnej odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany czyni to w formie decyzji stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wobec tego, że organ nie wydał decyzji, to oczywistym jest, że wnioskodawczyni nie mogła wnieść odwołania od pisma zawierającego udostępnianą informację publiczną. W tej sytuacji wniesione odwołanie, było niedopuszczalne. O czym, stosownie do art. 134 k.p.a., prawidłowo orzekł organ drugiej instancji. Podsumowując, w ocenie NSA w przypadku nieudzielenia żądanej informacji publicznej w całości, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, stronie wnioskującej przysługuje skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca z takiej możliwości jednak nie skorzystała. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.