II OSK 1139/22

Dnia 1 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1643/21 w sprawie ze sprzeciwu E. N. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1643/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego, zwany dalej "PINB", w T., na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, nakazał Gminie T.: 1) wykonanie w miejscach zapadlisk, na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w T. prac geotechnicznych polegających na wtłoczeniu techniką wiertniczą do podziemnych pustek i szczelin samozestalającego się tworzywa geotechnicznego, w terminie do 30 października 2021 r.; 2) usunięcie gruntów zwałowych i budowlanych oraz gruzu budowlanego z miejsc zapadlisk (po wykonaniu ww. prac geotechnicznych) i szkód powstałych w obiektach budowlanych nadziemnych i podziemnych oraz w infrastrukturze drogowej, będących własnością lub w użytkowaniu Gminy, w terminie do 30 grudnia 2021 r. – wskazując, że roboty należy wykonywać zgodnie z ekspertyzą geologiczno-górniczą opracowaną w dniu 7 września 2021 r. przez Zakład Geologii i Geofizyki Głównego Instytutu Górnictwa z siedzibą w Katowicach, w oparciu o projekt wykonania robót budowlanych i projekt zabezpieczeń obiektów budowlanych związanych z wykonanymi robotami. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca (właścicielka sąsiadującej nieruchomości). W jej ocenie, postępowanie powinno toczyć się w trybie właściwym dla katastrofy budowlanej, a nie w oparciu o przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego. Odwołująca podniosła argumentację za tezą, że do powstania zapadlisk przyczyniła się realizacja inwestycji pod nazwą "Przebudowa układu drogowego w rejonie ulic [...],[...],[...],[...] w T.". W jej ocenie w sprawie doszło do katastrofy budowlanej. Zakwestionowała również prawidłowość sporządzonej w postępowaniu dokumentacji geotechnicznej. Zaskarżoną decyzją, [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zakwestionował przede wszystkim podstawę prawną wydanej decyzji. Powołując się na treść art. 66 ust. 1 Prawo budowlanego stwierdził, że w realiach rozpatrywanej sprawy trudno uznać, że zastosowanie w tym przypadku rozwiązania przewidzianego w art. 66 było "nieuzasadnione". Organ odwoławczy szeroko odniósł się również do zarzutu, że zdarzenie nosi znamiona katastrofy budowlanej. Takie postępowanie nie toczyło się jednak przed organem nadzoru budowlanego, a podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 66 ww. ustawy. Śląski WINB uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji było przedwczesne. W jego ocenie organ I instancji powinien: - przeprowadzić ponowne oględziny przedmiotowych zapadlisk, w toku których szczególną uwagę należy zwrócić na występujące w obiektach budowlanych nieprawidłowości, w rozumieniu art. 66 Prawa budowlanego oraz ewentualne nieprawidłowości obiektu związane z prowadzonymi robotami budowlanymi (art. 51 Prawa budowlanego). W toku oględzin należy także rozważyć czy organy nadzoru budowlanego są właściwie w stosunku do każdego z powstałych zapadlisk; - dokonać uzupełnienia przedłożonej do akt ekspertyzy o kserokopie uprawnień ich autorów bądź w razie potrzeby zasięgnąć opinii biegłego bądź skorzystać z dyspozycji art. 81c Prawa budowlanego w zakresie oceny stanu technicznego obiektu/obiektów; - w wyniku przeprowadzonych czynności, ustalić zakres niniejszego postępowania w przypadku ujawnienia naruszenia art. 50 pr. bud. wszcząć odrębne postępowanie w tym przedmiocie; - prawidłowo określić krąg stron postępowania, jak i podmioty zobowiązane do wykonania nakazów wynikających z rozstrzygnięcia wydanego po jego zakończeniu; - w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości określonych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nałożyć na właściciela bądź zarządcę obiektu, obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku, pamiętając o konieczności skonkretyzowania nakładanych zobowiązań oraz zakazie nakładania na zobowiązanego obowiązku wykonania nowej inwestycji. Sprzeciw od tej decyzji złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, domagając się uchylenia decyzji organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W sprzeciwie podniesiono szereg zarzutów odnośnie działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w sprawie. Skarżąca zakwestionowała zasadność uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, jednocześnie wskazując na stosowną argumentację. W odpowiedzi na sprzeciw [...] WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1643/21, oddalając sprzeciw, wskazał, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasatoryjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd, oceniając w ramach granic sprawy (art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zasadność wydania decyzji kasacyjnej, wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.). Każde postępowanie administracyjne jest skonkretyzowane w dwojaki sposób. Przede wszystkim posiada swój przedmiot. Przedmiot ten powinien zostać precyzyjnie określony. Jest to niezbędne do ustalenia właściwości organu administracji publicznej oraz właściwej podstawy podejmowanego rozstrzygnięcia. Niezbędne jest również prawidłowe określenie adresatów podjętego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że decyzją organu I instancji nakazano Gminie wykonanie określonych robót na terenie ww. działek. Jak bezspornie wykazał organ II instancji, czego nie kwestionuje skarżąca, art. 66 Prawa budowlanego nie mógł być podstawą podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Właścicielem wszystkich wyżej wskazanych nieruchomości nie jest Gmina. Już te okoliczności przesądziły, iż konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji. Błędnie określił on bowiem przedmiot postępowania oraz adresatów rozstrzygnięcia. [...] WINB trafnie wskazał również, że z punktu widzenia organów nadzoru budowlanego sporządzone w sprawie opinie biegłych (ekspertyzy geologiczne) nie mogą być uznane za przydatne w toczącym się na podstawie Prawa budowlanego postępowaniu (zostały sporządzone przez osoby, które nie wykazały się stosownymi kwalifikacjami). Jest to uchybienie procesowe, które również w pełni uzasadnia uchylenie ww. decyzji PINB. Zdaniem Sądu, zasadnie organ II instancji wskazał na konieczność poszerzenia postępowania w zakresie zbadania zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Dokonanie ustaleń w tym zakresie pozwoli ustalić legalność wykonanych robót budowlanych. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że zaskarżona sprzeciwem decyzja kasatoryjna miała w pełni uzasadnione podstawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie mogły one wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim sama skarżąca kwestionuje podstawę prawną decyzji PINB. Zatem de facto zgadza się z argumentacją organu II instancji. Podnosi również szereg wątpliwości co do prawidłowości ustaleń (bądź też interpretacji) poczynionych przez organy nadzoru budowlanego. Te wszystkie wątpliwości mogą być przez nią podnoszone w ramach ponownie toczącego się postępowania przed PINB. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji kasatoryjnej; względnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 64e p.p.s.a. przez brak dokonania przez Sąd I instancji właściwej oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 i 3, art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 73 ust. 1, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 lit. a, b, c i d, art. 76 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 4, art. 78 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, co przy prawidłowym ocenieniu przesłanek zastosowania ww. przepisów powinno doprowadzić Sąd I instancji do konstatacji, że brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku omówienia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w kontekście postawionych zarzutów braku właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego do zajmowania się w ogóle sprawami mającymi za przedmiot prace geologiczne oraz niepodejmowaniem przez PINB jakichkolwiek działań w oparciu o przepisy dotyczące katastrof budowlanych, przez co nie sposób było dokonać rekonstrukcji toku rozumowania Sądu I instancji w zakresie takich ważkich kwestii jak w ogóle możliwości procedowania postępowań takich jak niniejsze przed organami nadzoru budowlanego (przy uwzględnieniu, że brak właściwości rzeczowej stanowi przesłankę nieważnościową określona w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.); - art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. przez brak dokonania przez Sąd I instancji prawidłowej oceny braku odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania, co skutkowało istotnymi naruszeniami przepisów postępowania, bowiem pomimo rozpoznania sprawy przez organy obu instancji całkowicie niewyjaśniona zostały kwestie właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego do zajmowania się kwestiami prac geologicznych, jak również konieczności procedowania w przedmiotowej sprawie przez PINB na podstawie przepisów dotyczących katastrof budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia procesowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie wyłożył w ramach art. 64e p.p.s.a. z jakich względów organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej zaś sprawie organ odwoławczy trafnie dostrzegł, co ocenił Sąd I instancji, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego – nie dokonano ustaleń w kluczowych kwestiach, tj. w zakresie wyjaśnienia co dokładnie jest przedmiotem postępowania administracyjnego oraz do kogo powinny zostać skierowane stosowne nakazy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w ramach wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał z jakich względów organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Zarówno ustalenie przedmiotu sprawy administracyjnej, jak i adresatów decyzji administracyjnej, to podstawowe elementy konieczne do wyjaśnienia zakresu sprawy, a tym samym mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decydują bowiem nie tylko o prawidłowym ustaleniu trybu postępowania, w tej sprawie ewentualnie trybów dotyczących katastrofy budowlanej (art. 73-79 Prawa budowlanego) bądź nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym (art. 66 Prawa budowlanego) bądź prawidłowości (legalności) wykonanych robót budowlanych (art. 50-51 Prawa budowlanego), lecz także – determinują zakres właściwości rzeczowej organów, ponieważ w przypadku otrzymania przez właściwy organ nadzoru budowlanego zawiadomienia o katastrofie budowlanej jest on obowiązany niezwłocznie powołać komisję do ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej. Jednak tak czy inaczej, niezależnie od zastosowania jednego spośród ww. trybów postępowania, właściwymi pozostają organy nadzoru budowlanego, tj. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, chyba że, np. sprawa dotyczy oceny legalności budowy dróg publicznych krajowych i wojewódzkich – wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Zasadniczo sama skarżąca wskazywała na istniejące w tym zakresie wątpliwości, ponieważ decyzję organu I instancji, wydaną na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, kontestowała wskazaniami, że mamy do czynienia z katastrofą budowlaną, a zaistniały stan jest wynikiem realizacji inwestycji pod nazwą "Przebudowa układu drogowego w rejonie ulic [...],[...],[...],[...] w T.". Brak rozważenia w ramach postępowania administracyjnego z jakim przedmiotem postępowania mamy do czynienia niewątpliwie świadczy o zaistnieniu przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. Ponadto z ustalonego stanu faktycznego wynika, że postępowanie dotyczy kilku nieruchomości, a nie wszystkie należą do Gminy, do której organ I instancji skierował swoją decyzję w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Tak czy inaczej, nie mógł być to jedyny podmiot, do którego powinny zostać skierowane stosowne nakazy (obowiązki). Dodatkowo należy wskazać, że także z ustaleniem właściwego trybu postępowania wiąże się możliwość prawidłowego wskazania adresata decyzji administracyjnej. W przypadku katastrofy budowlanej tymi podmiotami są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 76 ust. 4, art. 79 Prawa budowlanego); w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym – właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 61 w zw. z art. 66 Prawa budowlanego); zaś w przypadku prawidłowości (legalności) wykonanych robót budowlanych – zasadniczo inwestor, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 52 Prawa budowlanego). Wskazane i omówione powyżej braki postępowania wyjaśniającego uniemożliwiają ustalenie co jest przedmiotem postępowania, a więc jak kształtuje się właściwość rzeczowa organów nadzoru budowlanego i wreszcie do kogo powinna zostać skierowana decyzja administracyjna. Dlatego nie znajduje potwierdzenia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 i 3, art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 73 ust. 1, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 lit. a, b, c i d, art. 76 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 4, art. 78 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, ponieważ wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd I instancji trafnie ocenił zaistnienie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Z powyższego wywodu wynika, że na aktualnym etapie postępowania z uwagi na istniejące braki postępowania przedwczesnym byłoby określenie właściwości rzeczowej organów w niniejszej sprawie. Bez ustalenia przedmiotu postępowania nie jest to wręcz możliwe. Dlatego nie można skutecznie czynić Sądowi I instancji zarzutu, że ten w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazał jakie konkretnie działania powinny wdrożyć właściwe organy administracyjne. Ponadto to prawidłowe ustalenie przedmiotu sprawy dopiero czyniłoby możliwym ocenę niniejszej sprawy pod kątem istnienia ewentualnej przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. (tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości). Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wskazał skarżącej, że wszystkie wątpliwości mogą być przez nią podnoszone w ramach ponownie toczącego się postępowania przed PINB. W szczególności, o czym była mowa powyżej, jeżeli w sprawie nie zostały wyjaśnione kwestie dotyczące właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego, w których mieszczą się np. kwestie dotyczące prac geologicznych lub katastrof budowlanych – to powinien to także wyjaśnić PINB w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Oczywiście można z Sądem I instancji polemizować czy uzyskane w sprawie ekspertyzy nie są dowodami, skoro w sprawie administracyjnej dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). Natomiast jeżeli ekspertyzy zawierały braki (zostały sporządzone przez osoby, które nie wykazały się stosownymi kwalifikacjami) to organ administracyjny mógł wezwać stronę, która je przedstawiła do wyjaśnienia, w tym przez złożenie dowodów potwierdzających stosowne kwalifikacje. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.