I OSK 2345/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 24/21 w sprawie ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkód związanych z lokalizacją linii energetycznych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 24/21 oddalił sprzeciw [...] S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkód związanych z lokalizacją linii energetycznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i wydanie orzeczenia reformatoryjnego o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości, bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 117 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej w skrócie "K.c."), na skutek błędnego uznania, że roszczenie o ustalenie i zapłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa własności nieruchomości nie stanowi cywilnoprawnego roszczenia majątkowego, które przedawnia się w terminie określonym w art. 118 K.c.; 2) art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa do nieruchomości w sytuacji, gdy roszczenie o jego ustalenie i zapłatę uległo przedawnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z kolei w świetle art. 182 § 2a P.p.s.a. skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym i orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie brak było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. tj.: 1) naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."). Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale jedynie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W świetle natomiast art. 64e P.p.s.a., sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji, kontrolując taką decyzję, nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1618/21). Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ograniczył swoje rozważania do analizy rozpoznawanej sprawy pod kątem dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w kontekście możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 tej ustawy. Tym samym Sąd pierwszej instancji – zgodnie z wymogami dotyczącymi rozpoznawania sprzeciwów od decyzji – nie dokonywał wykładni, ani nie stosował przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Skoro zatem Sąd ten nie stosował art. 117 K.c., ani art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n., to nie mógł ich naruszyć, wydając zaskarżony wyrok. W konsekwencji powyższego oba zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Na marginesie powyższych rozważań należy także wyjaśnić, że rozstrzygnięcie reformatoryjne wydawane przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., o którego zastosowanie wnioskował autor skargi kasacyjnej, polega na uchyleniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i rozpoznaniu skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że zakres rozstrzygania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny co do jej meritum ograniczony jest do zbadania prawidłowości działania administracji publicznej (art. 1 p.p.s.a.). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, wydając wyrok w warunkach określonych w art. 188 P.p.s.a., orzeka wyłącznie o prawidłowości wydania aktu administracyjnego i swoim wyrokiem nie może doprowadzić do ukształtowania się stosunku administracyjnego, co w obowiązującym systemie prawa jest zadaniem organów administracji publicznej. W konsekwencji powyższego wydanie wyroku reformatoryjnego w kształcie wnioskowanym w skardze kasacyjnej było prawnie niedopuszczalne. Mając na uwadze brak podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej oraz uwzględniając fakt związania zakresem sformułowanych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, wobec czego, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.