I SA/Wa 326/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. S. , utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o zmianie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] ustalił odpłatność za pobyt L. S. w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł. Następnie decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] organ I instancji orzekł o zmianie własnej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. w ten sposób, że: ustalono opłatę od dnia 1 czerwca 2018 r. za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł. Powodem tej zmiany był fakt, że uległa zmianie sytuacja materialna pensjonariuszki, której miesięczny dochód od dnia 1 maja 2018 r. wzrósł do wysokości [...] zł. Zatem od dnia 1 czerwca 2018 r. pensjonariuszka była zobowiązana wnosić opłatę w wysokości [...] zł miesięcznie. Kwota ta stanowi bowiem 70% uzyskiwanego przez nią dochodu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, L. S. wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 61 ust. 2 pkt 1 oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ II instancji wyjaśnił, że z powołanych przepisów wynika, że w razie zmiany dochodu pensjonariusza domu pomocy społecznej, która to zmiana przekracza 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, obowiązkiem organu administracji jest orzec o zmianie decyzji ostatecznej ustalającej wysokość opłaty za pobyt w tej placówce. Dotychczasowa opłata za pobyt była ustalana i uiszczana od niższej wysokości uzyskiwanej emerytury. Natomiast od dnia 1 maja 2018 r. pensjonariuszka uzyskała świadczenie honorowe w kwocie [...] zł miesięcznie z okazji ukończenia 100 lat życia. Przedmiotowe świadczenie stanowi dochód, który powinien mieć bezpośredni wpływ na wysokość opłaty za pobyt odwołującej się w domu pomocy społecznej, a uzyskanie przez organ informacji o tym dochodzie strony obligowało organ do wydania odpowiedniej decyzji zmieniającej wysokość ponoszonej opłaty. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skoro został ustalony w sposób pra-widłowy dochód odwołującej z miesiąca maja 2018 r., na który składa się świadczenie emerytalne i otrzymany dodatek w łącznej kwocie [...] zł, to opłata za jej pobyt w domu pomocy społecznej od czerwca 2018 r. stanowi kwotę [...] zł, co zostało prawidłowo obliczone przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, zaskarżona decyzja nie ustala wysokości tej opłaty wstecz, lecz wyraźnie wskazuje, że dotyczy okresu od dnia 1 czerwca 2018 r. poprzez określenie nowej wysokości opłaty od miesiąca czerwca 2018 r. za pobyt w domu pomocy społecznej poprzez zmianę decyzji ostatecznej. Nie można zatem twierdzić, że decyzja ta swoimi skutkami obejmuje okres przed czerwcem 2018 r., to jest przed otrzymaniem dodatku honorowego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatem przed zaistnieniem zmiany sytuacji dochodowej. Równocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że podstawą prawną decyzji organu I instancji nie był art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ani art. 163 kpa. Podstawą tę stanowi natomiast przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który pozwala na zmianę decyzji ostatecznej w trakcie jej obowiązywania, zaś decyzja wydana na podstawie tego przepisu odnosi swoje skutki na przyszłość, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w której zmieniona wysokość opłaty obowiązuje od czerwca 2018 r. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 149 ust. 1 omawianej ustawy, z dniem wejścia w życie tej ustawy wygasły decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. z 1998 r. Dz. U. poz. 414 ze zm.), z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 niniejszej ustawy. Decyzje przyznające świadczenia na podstawie art. 16, 17, 18, 21 oraz 31 ust. 6-10 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej realizuje się według przepisów dotychczasowych, przez czas, na jaki te decyzje zostały wydane, nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2004 r. Zgodnie z treścią ust. 3 art. 149 zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Wygaśnięcie decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z określonym dniem, czego dalszą konsekwencją jest to, że nie mogą one już po tym dniu podlegać żadnym zmianom czy innego rodzaju eliminacji z obrotu prawnego, właściwym dla decyzji ostatecznych. Zgodnie zatem z art. 149 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy decyzje wydane na podstawie ustawy z 1990 r. przestały obowiązywać od dnia wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej, tj. z dniem 1 maja 2004 r., z wyjątkiem decyzji o skierowaniu i umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Te decyzje pozostawały w mocy i jako obowiązujące mogły podlegać modyfikacjom. Jeżeli zatem rozstrzygniecie co do umieszczenia w domu pomocy społecznej i odpłatność za pobyt zapadło pod rządami ustawy z 1990 r. jedną decyzją, to w związku z art. 149 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy pozostała w mocy ta część decyzji, która dotyczyła umieszczenia w domu pomocy, zaś wygasła ta, która mówiła o odpłatności za pobyt. Tę drugą kwestię zatem należało rozstrzygać na nowo z uwzględnieniem art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 80, poz. 526), tj. na dotychczasowych zasadach. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, zostały już wydane decyzje w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Następnie organ II instancji, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wyjaśnił tryb i zasady możliwości uzyskania zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 64 ustawy) oraz kwestię charakteru prawnego decyzji (deklaratoryjny czy konstytutywny) wydawanej w przedmiocie określenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego. Decydujące znaczenie ma przy tym sytuacja finansowa zobowiązanego, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość, ale i z datą wsteczną. Brak jest przy tym jakichkolwiek racjonalnych podstaw do przerzucania na organy Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, których odpowiedzialność jest tylko subsydiarna, ciężaru utrzymywania osób korzystających z prawa pobytu w domach pomocy społecznej, w sytuacji istnienia osób zobowiązanych do ich utrzymywania w pierwszej kolejności, których sytuacja materialna pozwala na ponoszenie takich kosztów. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. S.. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, w zw. z art. 15, w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana w oparciu o treść nieobowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, zaś organ ll instancji orzekł w oparciu o treść ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, co wskazuje na to, że organ ll instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, pozbawił skarżącą prawa do wnikliwego rozpoznania sprawy, jak również utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem art. 6 kpa, a nadto skarżącą nie posiada obecnie wiedzy, które przepisy mają w stosunku do niej zastosowanie, co powoduje, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, - art. 7, art. 8 § 1, art. 9 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa, art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności: zaniechanie ustalenia okoliczności, w jakiej wysokości powinna zostać ustalona opłata za pobyt w domu pomocy społecznej i dlaczego opłata ta powinna być ustalona w wysokości 70% dochodów, zaniechanie ustalenia okoliczności, jakie koszty życia ponosi skarżącą, co możliwe było m.in. poprzez przesłuchanie córki pensjonariuszki, - art. 107 § 3 kpa, art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez brak wskazania przez organ ll instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których uznał, że opłata za pobyt w domu opieki społecznej powinna być ustalona na poziomie 70% dochodów, - art. 8 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie przeprowadzenie postępowania w sposób szablonowy oraz tendencyjny, w sytuacji gdy organ I i II instancji miał obowiązek przestrzegać podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co skutkowało naruszeniem prawa strony do załatwienia sprawy w sposób wnikliwy, wszechstronny oraz budzący zaufanie do organów władzy publicznej, - art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w uznanie, że decyzja organu I instancji może zostać wydana z mocą wsteczną, w sytuacji gdy unikatowy stan faktyczny niniejszej sprawy wskazywał na to, że decyzja powinna zostać wydana ze skutkiem na przyszłość. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W dniu 6 maja 2019 r. Sąd został poinformowany, że L. S. zmarła. Do informacji załączony został odpis zupełny aktu zgonu. Z jego treści wynika, że L. S. zmarła w dniu [...] marca 2019 r. (k-40 i 41 akt sądowych). Pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącej (córka skarżącej) poinformowała Sąd, że odrzuciła spadek po swojej matce (k-54, 55 i k-70 akt sądowych). Do akt sądowych wpłynęły kserokopia aktu notarialnego z dnia [...] maja 2019 r. oraz wypis aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2019 r. zawierające protokoły z przyjęcia od U. A. oraz A. A. (córek skarżącej) oświadczeń o odrzuceniu spadku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Sąd wystąpił do właściwego Sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku po zmarłej skarżącej (k-118 akt sądowych). Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. właściwy Sąd Rejonowy ustanowił kuratora spadku po skarżącej (k-123 akt sądowych). W piśmie z dnia 8 marca 2021 r. kurator spadku poinformował Sąd, że podtrzymuje w całości stanowisko zmarłej skarżącej zawarte w złożonej skardze (k-138 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 2268 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2; w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Jak wyjaśnił organ II instancji, skarżąca uzyskała decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie miał zastosowanie przepis art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Sąd nie widzi konieczności ponownego wyjaśniania tej kwestii, w szczególności, że organ odwoławczy poświęcił jej znaczną część uzasadnienia wydanej decyzji, a podane przez organ wyjaśnienia są prawidłowe i znajdują pełne oparcie w treści normy prawnej zawartej w powołanym przepisie oraz powołanym przez organ orzecznictwie. Oznacza to, że decyzja o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej pozostała w mocy mimo wejścia w życie nowej regulacji prawnej. Natomiast w sprawie ustalenia wysokości ponoszonych przez skarżącą opłat ostatecznie została wydana nowa decyzja ustalająca z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] obowiązująca do dnia 1 kwietnia 2018 r. To w tej właśnie decyzji zostały ustalone zasady ponoszenia przez skarżącą opłat. Wbrew przekonaniu skarżącej zasada poboru opłaty w wysokości 70% dochodu skarżącej nie została ustalona w zaskarżonych decyzjach, które są jedynie decyzjami o zmianie wysokości odpłatności. Nie zmieniają one samej zasady dotyczącej sposobu określania tej odpłatności, a jedynie jej wysokość. Taką decyzją zmieniającą wcześniej już wydaną decyzję o wysokości opłaty była decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] zmieniająca wysokość odpłatności od dnia 1 kwietnia 2018 r., a obecnie jest to zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] zmieniająca wysokość odpłatności od dnia 1 czerwca 2018 r. W tej sytuacji wszelkie zarzuty dotyczące ustalenia odpłatności skarżącej w wysokości 70% jej dochodu, na tym etapie postępowania, uznać należy za chybione jako co najmniej spóźnione. Należy przy tym podkreślić, że zwiększenie opłaty ponoszonej przez pensjonariusza z powodu zwiększenia jego dochodu, zmniejsza jednocześnie wysokość opłaty ponoszonej z tego tytułu przez inne zobowiązane podmioty. Zgodnie z treścią art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej decyzję administracyjną organ zmienia lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z powołanego przepisu wynika, że zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji ustalającej wysokość ponoszonych opłat. Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Od dnia 1 maja 2018 r. skarżąca uzyskała bowiem dodatkowy dochód w postaci comiesięcznego świadczenia honorowego w kwocie [...] zł z okazji ukończenia 100 lat życia. Niezależnie od stanowiska i oceny Sądu w sprawie zasadności takiej systemowej regulacji prawnej, w której z jednej strony przyznaje się honorowe świadczenie, a z drugiej strony od razu, automatycznie "odbiera" część tego honorowego przecież świadczenia ze względu na fakt zwiększenia z powodu jego uzyskania wysokości odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej, która ukończyła 100 lat życia, to z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw prawnych do wyłączenia takiego honorowego świadczenia z pojęcia dochodu uzyskiwanego przez skarżącą, od wysokości którego zależy wysokość ponoszonych opłat. Zmiana tego stanu rzeczy wymagałaby zmiany obowiązujących przepisów prawa, która nie leży w kompetencji ani Sądu, ani organów orzekających w rozpatrywanej sprawie. Oznacza to, że przedmiotowe świadczenie stanowi dochód, który ma bezpośredni wpływ na wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a uzyskanie przez organ informacji o tym dochodzie obligowało organ do wydania odpowiedniej decyzji zmieniającej wysokość ponoszonej opłaty. Ze względu na postawione w skardze zarzuty wyjaśnić dodatkowo należy, że zmiana decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej może wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Decyzja zmieniająca, oparta o powołany art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 2268 ze zm.), pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 410/21). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1406/19, deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza o jej temporalnej skuteczności. Oznacza to, że tak jak w rozpatrywanej sprawie, zmiana sytuacji dochodowej pensjonariusza domu pomocy społecznej, mająca wpływ na wysokość uzyskiwanego dochodu, winna być zatem uwzględniona od momentu jej wystąpienia. Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w złożonej skardze). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.