I SAB/Wa 386/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1952 r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. N. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] września 2021 r. M. N. (dalej: "skarżący") reprezentowany przez radcę prawnego A. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1952 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...], ozn. Nr hip. [...] i [...], w części gruntu wchodzącego obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Skarżący wniósł o: 1) wyznaczenie organowi miesięcznego terminu do wydania decyzji; 2) rozpoznanie niniejszej skargi w postępowaniu uproszczonym z uwagi na charakter sprawy dotyczący rozpoznania sprawy o bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie sprawy; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] złotych oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości [...] złotych; 5) zasądzanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2655/16, oddalił skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 313/16, na mocy którego uchylono decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w części w jakiej utrzymywała ona w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. nr [...] stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r. nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa oraz uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w części wskazanej powyżej. Pełnomocnik skarżącego zauważył, że z uwagi na brak podejmowanych czynności organu zmierzających do rozpoznania przedmiotowego wniosku, pismem z [...] września 2021 r. skarżący wystąpił z ponagleniem na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych i obowiązujące przepisy prawa, co zdaniem pełnomocnika skarżącego potwierdza, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do uznania, iż Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności i przewlekłości, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa uzasadniając wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Minister podkreślił, że [...] września 2021 r. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1952 r. zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) i tym samym postępowania w sprawie zostało zakończone. O fakcie tym strony zostały poinformowane pismem z [...]października 2021 r. Organ podkreślił, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, a materiał dowodowy niepełny. Minister, odnosząc się do żądań skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] złotych oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości [...] złotych, uznał je za nieuzasadnione. Wskazał bowiem, że wymierzenie organowi grzywny oraz sumy pieniężnej stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, oraz gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. A jego zdaniem taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Z uwagi na umorzenie postępowania organ uznał ze bezzasadne żądanie strony skarżącej wyznaczenia miesięcznego terminu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżący pismem z [...] września 2021 r. wniósł ponaglenie do Ministra Rozwoju i Technologii na bezczynność i przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r. w części pozostałej do rozpoznania, podnosząc zarzut zawinionego niezałatwienia sprawy w terminie. Wobec powyższego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie zostały spełnione. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Nie ma też znaczenia, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Natomiast istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zagadnienie, czy organ administracji publicznej podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny. Przewlekłość postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Uwzględniając powyższe, Sąd przyjął, że skarga złożona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Ministra Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu wniosku z [...] sierpnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r. Po zapoznaniu się zaś z nadesłanymi wraz ze skargą aktami sprawy Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku. W niniejszej sprawie istotnym zdarzeniem wyznaczającym zakres czasowy zarzucanej bezczynności organu pozostaje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 313/16, którym uchylono decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2016 r. w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r. odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...], ozn. hip. [...] w części gruntu wchodzącego obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], zostało wydane z naruszeniem prawa, oraz uchylono decyzję Ministra z [...] stycznia 2015 r. w opisanej powyżej części. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2655/16, oddalił wniesione od tego wyroku skargi kasacyjne. Akta administracyjne sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały doręczone Ministrowi Inwestycji i Rozwoju w dniu [...] lutego 2019 r. Wypada przy tym podkreślić, że podstawą uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w opisanej części było ustalenie, że orzeczenie dekretowe było skierowane do osoby nieżyjącej w dniu 15 kwietnia 1952 r. z jednoczesnym wskazaniem, że niezbędne jest zbadanie innych przesłanek nieważności orzeczenia dekretowego, przy rozważeniu ewentualnie występujących przeszkód w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Po dostarczeniu organowi akt, Minister zebrał aktualne dane wieczystoksięgowe działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], w tym ustalił właścicieli wyodrębnionych lokali w budynkach na nich położonych. Zebrał też informacje o danych osobowych z rejestru PESEL. Następnie zaś pismem z [...] października 2021 r. poinformował strony, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy, skarga była uzasadniona, gdyż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku nieważnościowego w zakreślonej ww. wyrokami części. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na powstrzymanie się przez organ od podejmowania precyzyjnie ukierunkowanych merytorycznych działań, czy czynności pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie po zwrocie akt z Sądu. Istotności powyższej zwłoki nadaje zauważona przez organ w odpowiedzi na skargę nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu, "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (por. wyroki tut. Sądu z 18 października 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 250/21, z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z [...] września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 239/21). Nie czyni zatem zadość powyższym wymogom poinformowanie stron o zakończeniu przedmiotowego postępowania, co nastąpiło w piśmie z [...] października 2021 r. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności skarga, w ocenie Sądu, zasługiwała na uwzględnienie, z tego też względu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Minister rozpatrując sprawę dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego (pkt 2 wyroku). Wobec powyższego, Sąd zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1952 r. w części wskazanej w wyroku tut. Sądu z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 313/16, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i zwrotu akt (pkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć należy, że rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia sprawy takie kryteria spełnia. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Sąd uwzględnił okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez epidemię COVID-19 (art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanym nimi sytuacji kryzysowych; Dz. U. z 2020 r., poz. 568). Nade wszystko Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie brak wydania orzeczenia w sprawie wynikał z niewłaściwej interpretacji art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, zawierającego normę intertemporalną, u której podstaw leży zmiana legislacyjna dokonana w przywołanej ustawie nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego, nadająca nowe brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. z dniem 16 września 2021 r. Nie doszło zatem do kwalifikowanej bezczynności organu w rozpatrywaniu wniosku skarżącego. Z wyżej podanych powodów, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały obecnie podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie, by skarżący na skutek nierozpoznania w ustawowym terminie przez organ wskazanego wniosku doznał uciążliwości, które obecnie wymagałyby zadośćuczynienia poprzez przyznanie sumy pieniężnej. Autor skargi przywołuje jedynie wybrane tezy wyroków sądów, nie odnosząc ich do indywidualnej, rzeczywistej sytuacji skarżącego. Zaznaczyć należy, że decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tych środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy pozwala uznać, że nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym zatem zakresie skarga nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.