I OSK 1464/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Maciej Dybowski NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 838/21 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 18 stycznia 2022 r., po rozpoznaniu skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z 18 lutego 2021 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm.), dalej: ustawa o pomocy, przez przyjęcie, że osoba sprawująca wyłącznie faktyczną opiekę nad dzieckiem, a niebędąca podmiotem wymienionym w przepisie art. 4 ust. 2 tej ustawy jest uprawniona do świadczenia wychowawczego na to dziecko, podczas gdy przepis ten kreuje zamknięty katalog osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego; 2) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez przyjęcie, że Kolegium naruszyło zasadę zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, jak również odstąpiło bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia możliwości przyznania świadczenia wychowawczego osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, ale niespełniającą warunków wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem świadczenie wychowawcze przysługuje: matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (pkt 1), albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego (pkt 2), albo opiekunowi prawnemu dziecka (pkt 3), albo dyrektorowi domu pomocy społecznej (pkt 4). Jak ustaliły organy prowadzące postępowanie, skarżąca opiekuje się wnukiem na podstawie orzeczenia sądu, mocą którego ograniczono prawa rodzicielskie rodzicom podopiecznego, a opiekę nad małoletnim powierzono babci. W ocenie organów spowodowało to, że skarżąca nie spełniała przesłanek określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1, 3 ani 4 ustawy o pomocy. Z kolei w odniesieniu do przesłanki wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 wspomnianej ustawy organy wskazały, że pojęcie opiekuna faktycznego jest pojęciem ustawowym, a jego treść została zdefiniowana w art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy. Zgodnie z tym przepisem przez opiekuna faktycznego dziecka rozumie się osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, pod warunkiem że wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Skarżąca, pomimo sprawowania faktycznej opieki nad wnukiem, nie złożyła wniosku o jego przysposobienie, wobec czego w ocenie organów, nie spełnia warunku wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy. Mając na uwadze powyższe ustalenia, należy stwierdzić, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych, w tym niejednokrotnie zawartych w aktach prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest zatem operacją myślową nieograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie – zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, lecz operacja, w której toku dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Podkreślić także należy, że we współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych – dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych. Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich. W piśmiennictwie podkreśla się także, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2752/20). W świetle powyższych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo odstąpił od językowego brzmienia art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy. Wprawdzie wykładnia ta dawała jednoznaczne wyniki nie dające podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia wychowawczego, ale porównanie wyników tej wykładni z wynikami wykładni uzyskanymi na podstawie dyrektyw systemowych i celowościowych wskazywało na istotne rozbieżności w uzyskanych rezultatach wykładni, zwłaszcza w związku z koniecznością uwzględnienia celu uchwalenia ustawy o pomocy czy praw wynikających z przepisów Konstytucji RP, co jasno wskazał Sąd pierwszej instancji. W sytuacji takiej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo uznał, że rozbieżność uzyskanych wyników interpretacji obowiązujących przepisów prawa powoduje, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki odstąpienia od oparcia się wyłącznie na wynikach wykładni językowej i zaszła konieczność dokonania wykładni prokonstytucyjnej, tj. wykładni zapewniającej najpełniejszą realizację jej postanowień (w tym przypadku wynikających z art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/2/23), tzw. prokonstytucyjna interpretacja prawa jest jednym z rodzajów wykładni systemowej, której koniecznym elementem, poza wykładnią systemową ustawy, z której pochodzi interpretowany przepis, jest uwzględnienie również regulacji konstytucyjnych. Ponadto, z uwagi na zasadę nadrzędności Konstytucji, wykładnia prokonstytucyjna powinna mieć pierwszeństwo przed wykładnią funkcjonalną i celowościową, a także wykładnią systemową wewnętrzną. Dokonywanie interpretacji prawa w oparciu o reguły systemowe, w tym także przy uwzględnieniu norm o konstytucyjnym (nadrzędnym) charakterze, stanowi powinność organu stosującego prawo w ramach jednolitego i wewnętrznie spójnego systemu prawa, gdzie znaczenie nadawane poszczególnym przepisom prawnym powinno pozostawać spójne z zasadami rządzącymi tym systemem, a zatem w szczególności z przepisami wyższego rzędu (wyroki NSA z: 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1020/21, 23 marca 20225 r., sygn. akt I OSK 2153/21, 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1588/21. Sąd administracyjny może samoistnie zastosować Konstytucję w toczącej się przed nim sprawie sądowoadministracyjnej jako podstawę kryterium sprawowanej przez niego kontroli administracji publicznej, bądź też jako podstawę jego procesowych działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. W literaturze podnosi się, że współstosowanie Konstytucji i ustaw stanowi słabszą wersję jej bezpośredniego stosowania, ale jest też najszerszą formą jej stosowania. Ma ono miejsce wtedy, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w części w Konstytucji, a w części w ustawie i polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Należy podzielić pogląd, że Konstytucja ma tutaj zatem przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw, co m.in. oznacza, że gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji. Z taką wykładnią i z takim rozumieniem art. 8 ust. 2 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 kpa, należy wskazać, że skarżąca w przeszłości w analogicznych warunkach ubiegała się już o przyznanie świadczenia wychowawczego, które zostało jej przyznane w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1263/18. Skarżąca miała zatem uzasadnione podstawy do przyjęcia, że również wniosek złożony później zostanie rozpatrzony w sposób pozytywny. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 8 § 2 kpa organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wydanie zatem w rozpoznawanej sprawie decyzji odmawiającej przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia, pomimo że w organy te w tych samych warunkach poprzednio uwzględniły złożony przez nią wniosek, stanowi naruszenie art. 8 § 2 kpa. Na marginesie powyższego należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprawdzie zacytował obok art. 8 § 2 kpa również art. 8 § 1 tego aktu normatywnego, ale swoje rozstrzygnięcie oparł na art. 8 § 2 kpa. Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że naruszeniu uległ przepis art. 8 również w pozostałej części. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.