II SA/Bd 838/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta G., odmówiono skarżącej M. S. przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko K. W.. W uzasadnieniu decyzji organ, powołał się na treść art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej powoływanej jako "uppwd") i wskazał, że skarżąca – ubiegająca się o przyznanie przedmiotowego świadczenia na wnuka, który postanowieniem Sądu Rejonowego w G. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] maja 2018 r., sygn. akt [...] (kserokopia orzeczenia została załączona do wniosku skarżącej – zob. k.1 akt adm. organu I instancji) został umieszczony pod jej pieczą – nie spełnia warunków umożliwiających przyznanie jej wnioskowanego świadczenia określonych w ww. przepisie, ponieważ nie wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, jak również nie jest jego opiekunem prawnym, a osoby sprawujące pieczę nie są wymienione w katalogu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc w szczególności, że wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał jej prawo do ubiegania się o wypłacanie spornego świadczenia na jej wnuka, a jej sytuacja rodzinna nie uległa zmianie. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie jest osobą legitymowaną do skutecznego wystąpienia o przyznanie świadczenia wychowawczego na wnuka, ponieważ opiekę nad nim sprawuje cały czas na podstawie ww. postanowienia sądu z dnia [...] maja 2018 r., nie wystąpiła do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie dziecka i nie podejmuje od wielu lat żadnych kroków, by ustabilizować sytuację prawną wnuka. Zdaniem organu nie wypełnia zatem znamion opiekuna faktycznego z art. 2 pkt 10 uppwd, nie jest opiekunem prawnym, ani też rodzicem dziecka. SKO podkreśliło przy tym, że wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2019 r. (o sygn. akt II SA/Bd 1263/18 i II SA/Bd 1262/18) wydane w stosunku do skarżącej w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych i wychowawczych – w następstwie których SKO od trzech lat wydawało korzystne dla skarżącej rozstrzygnięcia, kierując się ekonomiką procesową oraz tym aby dać skarżącej czas na unormowanie sytuacji prawnej wnuka – wiążą organy tylko w konkretnych sprawach, w których zostały wydane. Orzekając zaś w przedmiotowej sprawie Kolegium, uznało tym razem, że odstąpienie od literalnej wykładni na rzecz wykładni celowościowej przepisu z art. 4 ust. 2 uppwd jest nieuzasadnione, bowiem wystąpienie do sądu o ustanowienie opieki prawnej nad wnukiem przez skarżącą nie jest rzeczą, której nie można sprostać, a ponadto orzekanie na podstawie jednostkowego wyroku sądu stawiało skarżącą w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych osób w analogicznej sytuacji. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. skarżąca zaskarżyła m.in. powyższą decyzję SKO wydaną w przedmiocie świadczenia wychowawczego (jak i dwie decyzje wydane w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego). W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególności, że wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2019 r. przyznają jej prawo do ubiegania się i otrzymywania wnioskowanego świadczenia. Wskazała ponadto na niekonsekwencję organów, które na gruncie równolegle prowadzonego postępowania dotyczącego zasiłku rodzinnego uznały ją za osobę, która ma prawo pobierać to świadczenie, jednak przekroczyła dochody, natomiast na potrzeby postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego, gdzie nie obowiązują progi dochodowe, przyjęły, że nie ma ona prawa do otrzymywania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podnosząc m.in., że uznanie, że samo postanowienie sądu rodzinnego daje skarżącej legitymację do wnioskowania o przedmiotowe świadczenie rodzi dalsze komplikacje - na gruncie postępowania w sprawie zasiłku rodzinnego skarżąca podnosi bowiem, że nie należy uwzględniać jej dochodu przy badaniu kryterium dochodowego i oczekuje uwzględniania wyłącznie tych przepisów, które determinują korzystne dla niej rozstrzygnięcie. Ponadto SKO wskazało, że analiza postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] maja 2018 r., prowadzi do wniosku, że skarżąca ewentualnie - funkcjonalnie stanowi dla wnuka spokrewnioną rodzinę zastępczą, pomimo że Sąd nie określił tego wprost, w związku z czym mogłaby skorzystać z finansowego systemu wsparcia dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Wyjaśniło jednocześnie, że postępowania w sprawie zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłku rodzinnego oraz postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie były na różnych etapach, dlatego skarżąca ma częściowo przyznane świadczenie rodzinne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszym postępowaniu oceny Sądu wymaga przede wszystkim to czy organy w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych, prawidłowo uznały, że skarżącej M. S., sprawującej bieżącą pieczę nad wnukiem K. W., nie przysługuje świadczenie wychowawcze. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 4 ust. 2 uppwd świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 10 uppwd, opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Podkreślić należy przy tym, że świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie to służy zatem zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę, a jego charakter i cel winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu prawa do niego. W związku z powyższym i to właśnie z uwagi na potrzebę realizacji przewidzianego przez ustawodawcę celu - świadczenie to skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. W realiach sprawy, bezspornym jest to, że skarżąca sprawuje rzeczywistą opiekę nad małoletnim wnukiem K. W.. Jak wynika bowiem z akt sprawy, postanowieniem Sądu Rejonowego w G. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] maja 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...], utrzymano w mocy ograniczenie władzy rodzicielskiej rodziców nad małoletnim K. W. i jednocześnie powierzono pieczę nad nim jego babci M. S., tj. skarżącej. Zgodnie z tym, co ustaliły w sprawie organy, nie jest ona jednak opiekunem prawnym wnuka, ani też nie wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. W pierwszej kolejności wskazać należy zatem, że co prawda, literalne brzmienie przepisów uppwd, tj. art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 uppwd, nie uwzględnia pośród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem z mocy orzeczenia sądu - za którą w niniejszej sprawie uznać należy skarżącą - ograniczając krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka i pozbawiając tym samym opiekuna sprawującego bieżącą pieczę nad dzieckiem możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Niemniej jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako swój, że przepisy uppwd w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (por. m.in. wyroki: NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 203/19; WSA w Łodzi z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 533/18; WSA w Krakowie z 29 listopada 2017 r., sygn. III SA/Kr 1140/17; WSA w Łodzi z 14 września 2017 r., sygn. II SA/Łd 566/17; WSA w Warszawie z 29 grudnia 2016 r., sygn. VIII SA/Wa 833/16 - dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Stanowisko to – zgodnie z tym co w toku postepowania podnosiła skarżąca – podzielił również WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 12 lutego 2019 r. w składzie orzekającym w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1263/18, której przedmiot również, tak jak w niniejszej sprawie, dotyczył kwestii możliwości przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego, tyle że w innym okresie świadczeniowym. Wyrok ten sam w sobie nie jest co prawda wiążący w rozpatrywanej sprawie i nie kreuje wobec skarżącej "prawa do ubiegania się i otrzymywania świadczenia" – na co wskazała w skardze. Niemniej jednak, niezależnie od powyższego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1263/18, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie również podziela pogląd, że w celu zagwarantowania należytej ochrony interesów opiekuna dziecka należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 uppwd. Niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby bowiem zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Jak stanowi bowiem art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka, a dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest zaś szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). Ponadto zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991, nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne, bowiem ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być zatem jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). W związku z powyższym Sąd uznał, że pozbawienie przez organy obu instancji małoletniego K. W. pozostającego pod faktyczną pieczą babci, dostępności do świadczenia wychowawczego i tym samym odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia skarżącej w oparciu o literalna wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 uppwd, nie uwzględnia istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, a tym samym stanowi naruszenie mających zastosowanie w sprawi przepisów uppwd, które winny być interpretowane z uwzględnieniem Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Za nieuzasadnioną uznać należy bowiem taką wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 uppwd, której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka i faktycznie się nimi opiekującymi do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka. W związku z tym, obydwie decyzje wydane w sprawie zdaniem Sądu są istotnie wadliwe, gdyż naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W toku przeprowadzonej w sprawie kontroli Sąd stwierdził ponadto naruszenie przez organy obu instancji zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady pewności prawa. Wskazać należy bowiem, że stosownie do art. 8 § 1 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jak stanowi zaś § 2 tego artykułu, bez uzasadnionej przyczyny organy nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak wynika zaś z analizy akt niniejszej sprawy, w tym z wyjaśnień organu odwoławczego oraz argumentacji skarżącej, a także z posiadanej przez Sąd z urzędu wiedzy o sprawach skarżącej zawisłych przed WSA w Bydgoszczy – w stosunku do skarżącej w ramach postępowań dotyczących świadczeń rodzinnych oraz świadczenia wychowawczego za poprzednie okresy świadczeniowe, wydane zostały przez WSA w Bydgoszczy dwa wyroki - o sygn. akt II SA/Bd 1263/18 i II SA/Bd 1262/18 - w których to uznano, że skarżąca, w zaistniałych okolicznościach, jako osoba sprawująca rzeczywistą, faktyczną pieczę nad wnukiem na podstawie orzeczenia sądu (które to okoliczności, jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń, pozostawały aktualne w momencie wydania kontrolowanych w sprawie decyzji), winna być traktowana jako podmiot, który ma legitymację do ubiegania się o wnioskowane świadczenie wychowawcze oraz świadczenia rodzinne. W konsekwencji, przez kolejne lata – jak podkreślało to SKO – organy respektując powyższe stanowisko Sądu, wynikające z celowościowej wykładni przepisów uppwd, orzekały na korzyść skarżącej, uznając ją za podmiot uprawniony do wnioskowanych świadczeń rodzinnych oraz wychowawczych. Takie też stanowisko wyraziło SKO – w wydanych w praktycznie tym samym czasie co zaskarżona decyzja (tj. 6 dni wcześniej) - decyzjach z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. W związku z tym, odstąpienie od powyższej praktyki na gruncie niniejszej sprawy i zastosowaniem literalnej wykładni przepisów uppwd, wobec jednoczesnego przyznania skarżącej jako osobie uprawnionej świadczeń rodzinnych, i wobec braku zmiany stanu faktycznego i prawnego, uznać należy w okolicznościach sprawy za naruszające wskazane przepisy postępowania. Nie sposób przychylić się do podnoszonych przez SKO powodów odstąpienia od dotychczas stosowanej praktyki, pośród których organ wymienił w szczególności komplikacje związane z uznaniem skarżącej za podmiot uprawniony do wnioskowania o świadczenia rodzinne i wychowawcze, niedopuszczalne uprzywilejowanie skarżącej wobec innych osób w analogicznych sytuacjach oraz potrzebę ustabilizowania sytuacji prawnej wnuka skarżącej. Odnosząc się do nich kolejno, wyjaśnić należy, że "komplikacje" na które powołał się organ to w istocie odmienne od organu stanowisko i oczekiwania skarżącej (odnośnie braku podstaw do weryfikowania jej dochodów), które nie powodują jednak żadnych komplikacji, a jedynie potrzebę należytego odniesienia się do argumentacji skarżącej i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy. Co do nieuzasadnionego zdaniem organu uprzywilejowania skarżącej, wskazać należy, że celowościowa wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów winna mieć zastosowanie nie tylko do skarżącej – w drodze wyjątku – ale też do innych osób, które znajdują się w analogicznej sytuacji. Nie można zatem stwierdzić, aby zastosowanie w okolicznościach sprawy właściwej wykładni przepisów – które w analogicznych stanach faktycznych również winny być stosowane w ten sam sposób - było uprzywilejowaniem skarżącej. Odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie uzasadnia również argument SKO, związany z nieustabilizowaniem przez skarżącą od lat sytuacji prawnej jej wnuka. Sąd pragnie podkreślić w tym miejscu, że nie ulega wątpliwości, że skarżąca winna jak najszybciej uregulować tę kwestię. Sąd ma jednak także świadomość, że panująca w [...] epidemia koronawirusa COVID-19, w szczególności w przypadku osób starszych, może powodawać trudności i lęk przed załatwianiem spraw urzędowych i sądowych. Poza tym nie zasługuje na akceptację "pozbawienie" skarżącej świadczeń na dziecko, którego jest rzeczywistym opiekunem, traktowane jako swoista konsekwencja bezczynności skarżącej w ustabilizowania sytuacji prawnej wnuka. Należy również dodać, że wbrew stanowisku organu II instancji, wyrażonym w odpowiedzi na skargę, skarżąca nie stanowi spokrewnionej rodziny zastępczej dla wnuka, gdyż brak jest orzeczenia sądu w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy odstępując od kilkuletniej już praktyki - której efektem było uznanie skarżącej występującej z wnioskiem o świadczenie wychowawcze w okolicznościach tożsamych jak w niniejszej sprawie, za podmiot uprawniony do tego świadczenia - i orzekając o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w niniejszym postępowaniu, nie działały w oparciu o uzasadnioną przyczynę, o której mowa w art. 8 § 2 kpa i naruszyły tym samym zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej i zasadę pewności prawa. Na brak konsekwencji i wadliwość działania organu II instancji wskazuje szczególnie dobitnie, przyjęcie na gruncie równolegle prowadzonych przez ten organ postępowań w przedmiocie świadczenia wychowawczego (niniejsze postępowanie) oraz zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, i to w oparciu o te same kryteria, że skarżąca, jako osoba sprawująca faktyczną pieczę nad wnukiem na podstawie orzeczenia sądu - nie jest podmiotem uprawnionym do świadczenia wychowawczego, ale jest podmiotem uprawnionym do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, podlegającym weryfikacji w zakresie kryterium dochodowego. To zaś, doprowadziło do wydania przez ten sam organ sprzecznych ze sobą decyzji, z których dwie przyznają, a jedna odmawia skarżącej statusu osoby mogącej (jako rzeczywisty opiekun sprawujący opiekę wyłącznie na podstawie orzeczenia sądu) ubiegać się o świadczenia rodzinne i wychowawcze na dziecko. Sąd zobligowany był zatem do wyeliminowania zaistniałej sprzeczności, co po zbadaniu legalności zaskarżonej decyzji na gruncie niniejszego postepowania, dokonał uchylając ją jako istotnie wadliwą. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 135 ppsa i uznając obydwie wydane w sprawie decyzje za istotnie wadliwe - z uwagi na nieprawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania - orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.