II SA/Bd 1262/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystentka sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 25 (dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2018 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. S. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku nr: SR.5230.656.1.2018, w sprawie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz samotnego wychowywania dziecka na małoletniego K. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako k.p.a.), art. 1 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz.570), art. 3 pkt. 14, art. 4, ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952, dalej jako u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy Prezydent [...] uznał, że wnioskodawczyni nie spełnia określonej w przesłanki uprawniającej do otrzymania zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2u.ś.r., przedmiotowe świadczenie przysługuje - oprócz matki i ojca dziecka - opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Przez opiekuna faktycznego, w myśl art. 3 pkt 14 tej ustawy należy rozumieć osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Samo więc powierzenie pieczy bieżącej nad dzieckiem przez sąd rodzinny nie uprawnia osoby niebędącej rodzicem do pobierania zasiłku rodzinnego. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] 2018r. sygn. akt [...] [...] 2017r. piecza nad małoletnim została powierzona jego babci M. S.. Zdaniem organu, nie mieści się ona jednak w katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 u.ś.r., dlatego nie przysługuje jej wnioskowane świadczenie. W odwołaniu M. S. wskazała na krzywdzący charakter decyzji oraz przedstawiła okoliczności powierzenia jej pieczy nad wnukiem. Podała, że od [...] 2017 r. wychowuje wnuka sama i ponosi koszty finansowe jego utrzymania. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przytaczając treść art. 4 ust. 2 oraz art. 3 pkt 14 u.ś.r. określających warunki przyznawania prawa do zasiłku rodzinnego SKO podało, że organ I instancji prawidłowo jako negatywną przesłankę ustalenia prawa do tego świadczenia na rzecz małoletniego K. W. wskazał, że legitymacja do wystąpienia o ten zasiłek przysługuje osobie sprawującej faktyczną opiekę nad dzieckiem jeżeli wystąpiła do sądu z wnioskiem o przysposobienie dziecka. Zatem M. S. nie jest osobą uprawnioną do uzyskania zasiłku rodzinnego. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła M. S. wskazując, że od [...] 2017r. samodzielnie sprawuje opiekę nad wnukiem ponosząc z tego tytułu wszystkie koszty utrzymania dziecka. Zdaniem skarżącej, rozwiązania prawne deklarowanej przez polski rząd polityki prorodzinnej de facto wprowadzają dyskryminację dzieci najbardziej potrzebujących wsparcia finansowego przy jednoczesnym faworyzowaniu dzieci w rodzinach zamożnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotną dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest ocena, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że osobie sprawującej bieżącą pieczę na dziećmi nie przysługuje zasiłek rodzinny oraz dodatki do tego zasiłku. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy dnia 28 listopada 2003 roku świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952, dalej jako u.ś.r.). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1). Świadczeniami rodzinnymi w świetle ustawy są m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (art. 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Do zasiłku rodzinnego, omawiana ustawa w przepisie art. 8 przewiduje między innymi: dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka (pkt 3a), wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (pkt 4a), rozpoczęcia roku szkolnego (pkt 6). Przy czym możliwość przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego uzależniona jest od uprzedniego przyznania samego zasiłku. Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Należy zauważyć, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 zwany dalej "k.r.o."), zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W realiach niniejszej sprawy zasada ta nie ma niestety zastosowania. Jak wynika bowiem z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] 2017 r. sygn. akt [...] władza rodzicielska rodziców nad małoletnim synem K. W. została ograniczona. Ponadto cytowanym wyżej postanowieniem Sąd powierzył bieżącą pieczę nad małoletnim K. W. jego babci- M. S.. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o zasiłek rodzinny nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14 u.ś.r.). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się poglądy, które Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (por. wyroki WSA w Łodzi: z 16 października 2018 r. sygn.akt II SA/Łd 532/18 , z 14 września 2017 r. sygn.akt II SA/Łd 566/17 i II SA/Łd 567/17, z 20 grudnia 2012 r. sygn.akt II SA/Łd 703/12, wyroki WSA w Krakowie: z 9 listopada 2017 r. sygn.akt III SA/Kr 1140/17 i z 16 stycznia 2019r. sygn. akt III SA/Kr 1212/18, wyroki WSA w Warszawie: z 29 grudnia 2016r. sygn. akt VIII SA/Wa 833/16 i z 22 lutego 2018r. sygn.akt VIII SA/Wa 705/17, wyroki WSA w Gliwicach: z 4 kwietnia 2014 r. sygn.akt IV SA/Gl 695/13 i z 20 grudnia 2017r. sygn. akt IV SA/Gl 966/17, wyrok WSAS w Rzeszowie 15 listopada 2018r.sygn.akt II SA/Rz 769/18, wszystkie dostępna na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Sąd stanął na stanowisku, że w celu zagwarantowania należytej ochrony interesów opiekuna dziecka należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania tych świadczeń wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowią, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). Zgodnie natomiast z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991, nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma zatem prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. W przedmiotowej sprawie małoletni K. W. postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] został powierzony pieczy swojej babci M. S., której jednakże organy orzekające w sprawie odmówiły wnioskowanego świadczenia. Pozbawienie dziecka dostępności do świadczenia wychowawczego stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji. Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuzasadnioną należy uznać taką wykładnię przepisów, w tym art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczenia rodzinnego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka, również w sytuacji, gdy władza rodzicielska rodziców jest ograniczona, bądź też kiedy zostali jej pozbawieni. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym zasiłku rodzinnego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął zatem jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał, że unormowania te muszą być brane pod uwagę w procesie interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ograniczenia w dostępności do tego świadczenia na podstawie tej ustawy dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. Zdaniem Sądu, zaprezentowana zatem przez organy w tej sprawie literalna wykładnia art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uznaje za opiekuna faktycznego dziecka tylko osobę faktycznie się nim opiekującą i która wystąpiła do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie dziecka nie uwzględnia norm konstytucyjnych jak i Konwencji o Prawach Dziecka. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt SK 38/03, podkreślił, że "Realizacja gwarancji konstytucyjnych powinna przejawiać się - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - w rezygnacji z tego zakresu jego stosowania, który naruszałby prawa pokrzywdzonego, i w konsekwencji wybór takiego środka proceduralnego, który pozwoli najlepiej na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją." Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną zwłaszcza w kontekście konstytucyjnych zasad i norm wynikających z Konwencji o Prawach Dziecka oraz przeprowadzą postępowanie wyjaśniające co do spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych do uzyskania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.