III SA/Kr 1212/18

|Sygn. akt III SA/Kr 1212/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 stycznia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Halina Jakubiec (spr.), Sędziowie: WSA Janusz Bociąga, WSA Janusz Kasprzycki, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r., sprawy ze skargi P. J. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 września 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] 2018 r. nr [...] odmawiającą przyznania P. J. (dalej w skrócie skarżącemu) świadczenia wychowawczego na dziecko: W. C. na okres od dnia 1 października 2017 do dnia 30 września 2018 r. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 2 i 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017, poz. 1257). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia 6 października 2017 r. do Burmistrza Miasta o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dzieci w rodzinie tj. E. J. i W. C. Decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] 2018 r. nr [...] przyznano skarżącemu świadczenie wychowawcze na drugie dziecko E. J. na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. Z kolei decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] Burmistrza Miasta odmówiono przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na dziecko: W. C. na okres od dnia 1 października 2017 do dnia 30 września 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z uwagi na fakt, iż skarżącemu oraz jego żonie powierzono na czas trwania postępowania o ustanowienia ich rodziną zastępczą pieczę nad małoletnim, która nie uprawnia do ubiegania się o świadczenia wychowawcze na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia. Odwołując się od ww. decyzji, skarżący podniósł, że od wydania postanowienia o ustanowieniu rodziną zastępczą dla W. C. skarżący wraz z żoną ponoszą koszty utrzymania i wydatków dziecka. Wskazał, że rodzina otrzymywała dodatek wychowawczy w okresie od 21 marca 2017r. do dnia 13 września 2017 r. Ponownie uzyskał go z dniem 21 grudnia 2017 r., kiedy to skarżący wraz z żoną zostali ustanowieni niezawodową rodziną zastępczą. Skarżący uznał, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z Konstytucją RP i powołał na uzasadnienie stanowiska sygnatury orzeczeń sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji odwoławczej wskazało, że na gruncie przepisu art. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 2). Ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka (przez którego ustawa rozumie osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka) albo opiekuna prawnego dziecka (art. 13 ust. 1 ustawy). Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, wskazując jako podstawę swojego żądania postanowienie Sądu Rejonowego Wydział III Rodziny i Nieletnich sygn. akt [...] o powierzeniu małżonkom M. i P. J.- na czas trwania postępowania w zakresie ustanowienia rodziny zastępczej - pieczę nad małoletnim W. C. W ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie ma definicji pojęcia opiekuna prawnego, stąd należy odwołać się do wykładni systemowej polegającej na tym, że pojęcie nie zdefiniowane w ustawie macierzystej znajduje definicję i wyjaśnienie w ustawach pokrewnych w systemie prawa polskiego. Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie definiuje przedstawiciela ustawowego, zatem należy się odwołać do przepisów art. 98, 145 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, które wskazują między innymi, że w przypadkach wskazanych w tej ustawie opiekuna może ustanowić jedynie sąd opiekuńczy. Organ podkreślił, że powierzenie bieżącej pieczy nad małoletnimi nie jest tożsame z powierzeniem funkcji opiekuna prawnego. Wobec tego zdaniem organu w sprawowaniu "pieczy", tj. określeniu, którego użył sąd rodzinny w postanowieniu z dnia 21 września 2017r. nie można upatrywać formalnego ustanowienia nad małoletnim opieki. Z tego powodu należało zdaniem organu uznać, że nie zostały spełnione w sprawie przesłanki podmiotowe umożliwiające ubieganie się o świadczenie wychowawcze na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Organ zastrzegł, że skarżący ma możliwość ubiegania się o świadczenie związane z wykonywaniem przez skarżącego i jego żonę bieżącej pieczy nad dzieckiem na gruncie odrębnych ustaw. Orzecznictwo sądowe dopuszcza bowiem staranie się o uzyskanie świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, w tym dodatku wychowawczego w wysokości 500 zł w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wobec wykonywania względem małoletniego zadań o charakterze "pieczy zastępczej". Organ wskazał też, że nie ma podstaw do stwierdzenia niekonstytucyjności ustaw w przeciwieństwie do sądów. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. i P. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucili naruszenie przepisów postępowania art. 6,7,8,9,10,11,76 § 1, 77, 80 i 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego, nierozpoznanie całości materiału dowodowego oraz brak należytej oceny postanowienia Sądu Rejonowego pod sygn. akt [...] z dnia 21 września 2017 r. W treści skargi powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym o sygn. akt II SA/Łd 566/17, które odwoływały się do ochrony praw jednostki wyrażonej w Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. |Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest powołana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w | |mocy decyzję Burmistrza Miasta o odmowie przyznania skarżącym prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko W. C. ur. [...]. 2002r., na | |okres od 1.10.2017 do 30.09.2018r., gdyż skarżący jako sprawujący ustanowioną przez Sąd Rejonowy w trybie zabezpieczenia, pieczę nad | |małoletnim, nie są uprawnieni do ubiegania się o to świadczenie. | |Zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma zatem ocena, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że osobie | |sprawującej bieżącą pieczę na dzieckiem nie przysługuje świadczenie wychowawcze. | |Przechodząc do tej oceny przede wszystkim należy wskazać, że materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji publicznej | |stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz.195), dalej jako: | |"u.p.p.w.d". Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania (art. 1 | |ust. 1). Zgodnie z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo | |opiekunowi prawnemu dziecka. | |Jednocześnie należy wyjaśnić, że świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym| |z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia powinny mieć nadrzędne znaczenie przy | |ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do | |podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Należy przy tym zauważyć, że co do zasady bieżącą pieczę nad dzieckiem sprawują | |rodzice. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788), | |dalej jako: "k.r.o.", zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są | |troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego | |uzdolnień. | |Powyższa zasada nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, bowiem matce małoletniego została postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 14| |marca 2017r sygn. [...] ograniczona władza rodzicielska poprzez umieszczenie małoletniego W. C. w niespokrewnionej rodzinie zastępczej | |małżonków M. i P. J. na okres 6 miesiecy, którzy następnie (po upływie tego terminu), postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 21.12. | |2017r. ustanowieni zostali dla niego rodziną zastępczą. W okresie od 14.03.20217 do 20.12.2017r. małżonkowie J., jak wynika z | |powołanych orzeczeń nie pełnili funkcji rodziny zastępczej, a tym samym nie otrzymywali świadczeń, jakie rodzinie takiej przysługują. | |Na czas postępowania o ustanowienie rodziny zastępczej Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 21.09.2017r. ( sygn. [...]) udzielił | |zabezpieczenia poprzez powierzenie małżonkom M. i P. J. pieczy. Ograniczenie uprawnień w dostępności do świadczeń rodzinnych w tym | |czasie, kiedy skarżący sprawowali jedynie pieczę nie będąc jeszcze rodziną zastępczą stanowi istotne naruszenie praw, wynikających | |wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia | |odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby | |odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków | |życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek | |podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w| |razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji. | |Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuzasadnione należy uznać ograniczenie ustawowe | |w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, | |mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w sytuacji, gdy władza rodzicielska matki jest | |ograniczona. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie | |wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych | |dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem | |bieżącej opieki na dzieckiem. | |Obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych | |sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, | |prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub | |interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka (art.| |112¹ § 1 k.r.o.). Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, matka dziecka, mimo że tylko ograniczona w swoich prawach wynikających z | |władzy rodzicielskiej, nie sprawuje jej w istocie w żadnym zakresie. Regulacja art. 112¹ § 1 k.r.o. nie może więc mieć w tej sprawie | |zastosowania, tak jak i dalsze przepisy oddziału 2a rozdziału II k.r.o. dotyczące pieczy zastępczej. | |Należy podkreślić, że wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej| |się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ograniczyła krąg opiekunów faktycznych| |do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10) . Tym samym pozbawiła opiekuna | |dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie.| |W tej sytuacji, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, należy uznać, że przepisy analizowanej ustawy w sposób | |niedostateczny chronią prawa jednostki, w szczególności dziecka pozostającego pieczy zastępczej i jego rzeczywistego opiekuna. Mając | |na względzie konieczność lepszej ochrony interesów dziecka pozostającego pod pieczą osoby (lub osób) ubiegających się o ustanowienie | |rodziną zastępczą dla tego dziecka, Sąd uznał za niezbędne w niniejszej sprawie odniesienie się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i| |przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. Nie może być bowiem tak, że dziecko w okresie kiedy jego status prawny w rodzinie zastępczej nie| |został jeszcze ostatecznie uregulowany, pozbawione jest dostępu do świadczeń, do których uprawnione są dzieci pozostające pod opieką | |swoich rodziców lub choćby tylko przyszłych rodziców adopcyjnych. | |Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa - jak podkreśla się w doktrynie - należy stosować | |bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (prof. Janusz | |Trzciński, "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 | |Konstytucji RP postanowiono, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo | |do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do | |żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka | |pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do| |art. 72 Konstytucji RP, LEX). | |Z kolei zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989| |r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione | |czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało | |prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią | |zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest | |bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We | |wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze | |administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 | |Konwencji). | |Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma zatem prawo | |skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej | |częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie z Konwencją o Prawach | |Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna | |wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. | |Kierując się powyższymi ustaleniami, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął jako | |materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. | |2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. | |Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu | |dzieci dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby | |dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień | |Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. Podobne stanowisko w tym przedmiocie zawarł Wojewódzki Sąd | |Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 833/16, powołanym przez skarżącą w | |skardze, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 695/13 (dostępne w| |Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). | |Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia w zakresie dostępności do świadczeń wychowawczych osób | |odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka, godząc tym samym w dobro dziecka, a w konsekwencji skutkowałoby naruszeniem zasady równości | |wobec prawa, o której mowa w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie Sąd w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie | |dopatrzył się innych naruszeń prawa wskazanych w skardze w ramach zarzutów dotyczących obrazy przepisów postępowania. Nie znalazł także| |podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 petitum skargi). | |Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni powyższą ocenę prawną, uznając, iż w okolicznościach faktycznych sprawy | |niniejszej skarżącym, jako sprawującym pieczę nad małoletnim, powierzoną im na czas postepowania o ustanowienie ich rodziną zastępczą, | |przysługuje uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia wychowawczego. Postępowanie wyjaśniające, co do spełnienia | |pozostałych przesłanek ustawowych, od których ustawa uzależnia przyznanie tego świadczenia, powinno także mieć na celu ustalenie czy i | |w jakim okresie świadczenie to ( 500+) było faktycznie przyznane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011r.o wspieraniu | |rodziny i systemie pieczy zastępczej( Dz. U. z 2016r. poz.575 ze zm.), w formie przewidzianego art. 80 ust.1a dodatku wychowawczego. | |Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. |