VIII SA/Wa 705/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E.B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia [...] lipca 2017 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium", "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E. B. (dalej: "skarżąca") od decyzji Burmistrza S. (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w części odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego na W. B. i P. B. na okres od 1.01.2017 r. do 30.04.2017 r. – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej części decyzji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Skarżąca w dniu 30 stycznia 2017 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w S. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci P. B. (ur. [...] r.) oraz W. B. (ur. [...] r.). Do wniosku dołączyła wniosek złożony w Sądzie Rejonowym w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich w dniu 30.01.2017 r. o ustanowienie opiekunów dla małoletnich W. B. i P. B. w osobach E. B. i P. B. Postanowieniem z dnia [...].02.2017 r. [...] wydanym w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 30.01.2017 r. do chwili rozstrzygnięcia przez Sąd zagadnienia wstępnego, t.j. ustanowienia opieki przez E. i P. B. nad małoletnimi dziećmi P. i W. B. Z zaświadczenia z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt [...] wynika, że dnia [...] maja 2017 r. E. B. i P. B. zostali ustanowieni opiekunami prawnymi małoletnich W. B. i P. B. Organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci: W. B. i P. B. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 2 pkt 1, art. 3, art. 4 ust.1 i ust. 2 pkt 1, art. 5, art. 6, art. 8 pkt 5-7, art. 13, art. 14, art. 15, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26 i art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.; dalej: "u.ś.r."), orzekł w pkt 1 o przyznaniu E. B.: 1) zasiłku rodzinnego na P. B., w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1.05.2017 r. do 31.10.2017 r., 2) zasiłku rodzinnego na W. B. w kwocie [...] zł na okres od 1.05.2017 r. do 31.10.2017 r., 3) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na P. B. w kwocie [...] zł na okres od 1.05.2017 r. do 31.10.2017 r., 4) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na P. B. w kwocie [...] zł jednorazowo, 5) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na W. B. w kwocie [...] zł jednorazowo, 6) dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła w kwocie [...] zł na P. B. na okres od 1.09.2017 r. do 31.10.2017 r., W pkt 2 decyzji organ I instancji odmówił przyznania E. B. na okres od 1.01.2017 r. do 30.04.2017 r.: 1) zasiłku rodzinnego na P. B., 2) zasiłku rodzinnego na W. B., 3) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na P. B. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że z zaświadczenia Sądu Rejonowego w S. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z dnia 25 maja 2017 r. wynika, że dnia [...] maja 2017 r. E. B. i P. B. zostali ustanowieni opiekunami prawnymi małoletnich W. B. i P. B. Prawo do świadczeń rodzinnych przyznano na okres od 1.05.2017 r. do 31.10.2017 r., natomiast na okres od 1.01.2017 r. do 30.04.2017 r. odmówiono prawa do świadczeń rodzinnych dlatego, iż E. B. i P. B. w tym okresie nie byli formalnie opiekunami prawnymi dzieci. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji w części, którą organ I instancji odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na W. B. i P. B. oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w okresie od 1.01.2017 r. do 30.04.2017 r. W uzasadnieniu odwołania podała, że w dniu [...] grudnia 2016 r. w wypadku samochodowym śmierć poniosła R. B. matka dzieci. Wraz z mężem (bratem matki dzieci) podjęli się opieki nad dziećmi. W dniu 30 stycznia 2017 r. złożyli do Sądu Rejonowego w S. wniosek o ustanowienie ich opiekunami prawnymi dzieci. W tym samym dniu złożyli wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na dzieci wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego. Postępowanie sądowe trwało dość długo i postanowienie o ustanowieniu jej i męża opiekunami prawnymi dzieci zostało wydane dopiero w dniu [...] maja 2017 r. Skarżąca podała, że począwszy od 25 grudnia 2016 r. sprawują faktyczną opiekę nad dziećmi i zaspokajają ich potrzeby. Także kurator sądowy, przeprowadzający wywiad rodzinny potwierdził, że faktycznie dzieci znajdują się u nich i nikt ich nie utrzymuje. Zdaniem skarżącej nie ma podstaw, aby odmówić przyznania zasiłku rodzinnego za okres od 1.01.2017 r. do 30.04.2017 r. Podniosła, że z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. wynika wprost, że prawo do zasiłku ma także faktyczny opiekun dziecka, co organ pomija. Wniosła o przyznanie przedmiotowego świadczenia również za okres od 1.01.2017 r. do 30.04.2017 r. Kolegium, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej części decyzji organu I instancji. Uzasadniając przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Przytoczyło brzmienie art. 4 ust. 1-2 u.ś.r. SKO podniosło, iż nie kwestionuje, że w spornym okresie skarżąca wraz z mężem sprawowali opiekę nad dziećmi i ponosili koszty ich utrzymania. Zdaniem Kolegium istota sporu sprowadza się do oceny, czy osobie, która faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem przysługuje zasiłek rodzinny. Kolegium przytoczyło definicję opiekuna faktycznego dziecka zawartą w art. 3 pkt 14 u.ś.r. wywodząc, iż skarżąca nie była, w myśl powołanego przepisu, opiekunem faktycznym małoletnich W. i P. B., gdyż nie wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie dzieci. Następnie wskazało, iż legitymacja opiekuna prawnego, a tym samym legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, wynika z postanowienia sądu opiekuńczego o ustanowieniu danej osoby opiekunem prawnym, na podstawie przepisów art. 145-153 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego w S. sygn. akt [...] wynika , że skarżąca wraz mężem takim postanowieniem legitymują się od dnia [...] maja 2017 r. W tym bowiem dniu zostali ustanowieni opiekunami prawnymi W. B. i P. B. Art. 578 Kpc wskazuje, że postanowienia sądu opiekuńczego są skuteczne z chwilą ich ogłoszenia, a gdy ogłoszenia nie było z chwilą ich wydania. W świetle powyższego Kolegium uznało, że w okresie od 1.01.2017 r. do 25.05.2017 r. E. B., jak również P. B. nie mieścili się w katalogu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Nie byli bowiem rodzicami, opiekunami prawnymi, ani też opiekunami faktycznymi dzieci w rozumieniu ustawy. Osoba ucząca się oznacza osobę pełnoletnią uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub w związku z ustaleniem wyrokiem sądowym lub ugodą sądową prawa do alimentów z ich strony. Małoletni W. i P. rodzeństwo B. nie spełniają wymogów przewidzianych dla osoby dorosłej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. wywiodła skarżąca, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 14 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie - opierając się na literalnym brzmieniu przedmiotowych przepisów - iż osobie pod której pieczą dziecko faktycznie pozostaje, jeśli owo pozostawanie jest należycie wykazane i udokumentowane, nie przysługują świadczenia rodzinne. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części odmawiającej E. B. świadczeń na okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny i znajduje odzwierciedlenie w dokumentach zgromadzonych w aktach. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Przypomnienia wymaga także, iż strona skarżąca - w sposób nie budzący wątpliwości - wyraźnie sformułowała zakres i przedmiot zaskarżenia, zakreślając tym samym granice skargi do zakresu rozstrzygnięcia, mocą którego odmówiono jej prawa do objętego nią świadczenia. Strona wniosła bowiem o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części odmawiającej E. B. przyznania świadczeń rodzinnych na rzecz W. B. i P. B. za okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.). Stosownie do art. 4 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 u.ś.r. prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Do zasiłku rodzinnego omawiana ustawa w przepisie art. 8 przewiduje m.in. dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego (pkt 5). Przy czym oczywistym jest, iż możliwość przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego uzależniona jest od uprzedniego przyznania samego zasiłku. W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, że W. B. i P. B. faktycznie znajdują się pod opieką skarżącej i jej męża od dnia śmierci ich matki – R. B. (tj. od [...] grudnia 2016 r.) i nikt inny nie ponosi kosztów ich utrzymania. W dniu 30 stycznia 2017 r. skarżąca wraz z mężem złożyli do Sądu Rejonowego w S. wniosek o ustanowienie ich opiekunami prawnymi dzieci. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego w S. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z dnia [...] maja 2017 r. wynika, że dnia 25 maja 2017 r. E. B. i P. B. zostali ustanowieni opiekunami prawnymi małoletnich W. B. i P. B. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy organy orzekające, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, zasadnie odmówiły skarżącej przyznania na okres 1 stycznia 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r. zasiłków rodzinnych na rzecz P. B. i W. B. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na rzecz P. B., z uwagi na fakt, że we wskazanym powyżej okresie zarówno E. B., jak i P. B. nie byli formalnie opiekunami prawnymi dzieci. W tym miejscu wskazać należy, iż zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Należy zauważyć, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788; zwany dalej "k.r.o."), zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W realiach niniejszej sprawy zasada ta nie ma zastosowania, bowiem matka uprawnionych nie żyje, zaś ojcowie biologiczni zarówno W. B., jak i P. B. zostali pozbawienie władzy rodzicielskiej na mocy orzeczeń sądowych. Należy podkreślić, że wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia rodzinne ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem. Ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Uznać więc należy, że przepisy tej ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów opiekuna dziecka, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa, należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (prof. Janusz Trzciński, "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zapisano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz.U. z 1991, nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, która faktycznie sprawuje pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuzasadnione należy uznać ograniczenie ustawowe w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych. W szczególności dotyczy to zasiłku rodzinnego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka, również w sytuacji oczekiwania na rozpoznanie wniosku o ustanowienie opiekunami prawnymi małoletnich dzieci, w sytuacji, gdy sprawują oni faktyczną, codzienną opiekę na dziećmi i ponoszą koszty ich utrzymania. Sprawowanie bieżącej opieki nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym zasiłku rodzinnego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Ograniczenia w dostępności do zasiłku rodzinnego na podstawie u.ś.r. dla osoby sprawującej faktyczną, bieżącą opiekę nad dzieckiem godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. Sąd w pełni podziela i akceptuje, uznając ich zasadność w przedmiotowej sprawie na zasadach analogii, stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych tj. wyroku WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2014 r. IV SA/Gl 695/13, wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2012 r. II SA/Łd 703/12. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną uznając, iż sprawująca w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r. faktyczną, bieżącą opiekę nad uprawnionymi E. B. jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za ww. okres, co w konsekwencji będzie prowadzić do przyznania skarżącej wnioskowanych za powyższych okres świadczeń, po spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych, od których ustawa uzależnia przyznanie tego świadczenia. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. ----------------------- 8