II OSK 496/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 849/18 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 6 czerwca 2018 r. nr SKO.4150.479.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 849/18 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 6 czerwca 2018 r. nr SKO.4150.479.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. Sp. z o.o. w W., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozpatrzenie skargi na rozprawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Sądowi I instancji skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię: art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej: rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.) poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja Wójta Gminy Manowo nr 10/2017 z dnia 6 grudnia 2017 r. ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem skarżącej, jest nieprawidłowa w stopniu rażąco naruszającym prawo, co uzasadniałoby zdaniem SKO i następnie Sądu I Instancji, stwierdzenie nieważności tejże decyzji; 2) naruszenie prawa procesowego: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu administracji budowlanej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, mimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 29 października 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.), decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W niniejszej sprawie kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wójta Gminy Manowo z dnia 6 grudnia 2017 r., Nr 10/2017 ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P. na działce nr [...], obręb W., miejscowość K., gm. M. nie wskazywała liczby anten, jakie inwestor zamierza zainstalować, ich typu i mocy, sposobu, w jaki anteny powinny być skierowane. Skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi, że szczegółowe parametry przedsięwzięcia będą badane w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, brak jest zatem w jej ocenie podstaw do ich określania w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Spółki nie można się zgodzić. Jak zasadnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w zaskarżonej decyzji z dnia 6 czerwca 2018 r., a następnie Sąd I instancji, inwestycja celu publicznego odnosi się do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, a także krajowym stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), przy czym celami publicznymi jest także łączność publiczna i sygnalizacja. Za inwestycję celu publicznego może być jednak uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma wykonaniu wskazanego celu jedynie sprzyjać. Koniecznym zatem elementem inwestycji w zakresie łączności publicznej – prócz budowy wieży antenowej, lokalizacji kontenera u podnóża wieży, ogrodzenia i utwardzenia terenu stacji oraz budowy przyłącza energetycznego – jest montaż anten nadawczo – odbiorczych łączność tę zapewniających. Tylko inwestycja w takim kształcie stanowi o realizacji celu publicznego, ponieważ dopiero wtedy może służyć zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2422/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 54 pkt 2 u.p.z.p., decyzja lokalizacyjna określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. wynika, że kwalifikacji w powyższym zakresie w odniesieniu do stacji bazowych dokonuje się w oparciu o kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Należy mieć również na względzie, że na podstawie art. 56 u.p.z.p. decyzja lokalizacyjna musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a więc uwzględniać zasady ochrony środowiska. Uwzględniając treść powołanych przepisów należy stwierdzić, że ponieważ w decyzji ustalającej lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej należy określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a charakterystycznymi elementami tego typu inwestycji są parametry dotyczące anten, to nie jest wystarczające określenie samego rodzaju inwestycji, lecz konieczne jest także precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży – ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości i równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny powinny być skierowane (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2157/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie zatem wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, a następnie Sąd I instancji, że braki decyzji lokalizacyjnej w zakresie wymaganych parametrów technicznych uniemożliwiają dokonanie kwalifikacji wnioskowanej inwestycji w aspekcie oddziaływania na środowisko, a tym samym ustalenia, czy jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a ponadto uniemożliwiają dokonanie prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, co jest istotne przy wyznaczaniu kręgu stron postępowania i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Pominięcie tych elementów w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi rażące naruszenie art. 54 pkt 2 u.p.z.p., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oceny tej nie zmienia wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność, że dokładny opis parametrów technicznych przedsięwzięcia znajduje się we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega bowiem decyzja administracyjna. To organ ma obowiązek określenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ww. wymagań ustawowych w kontekście planowanego przedsięwzięcia. Precyzyjne wskazanie w decyzji tych elementów jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.